di Tito Boeri e Agar Brugiavini
31 ottobre 2003
Riforme, piani di risparmio e democrazia
Un Governo in procinto di varare una riforma delle pensioni ha il dovere di informare prima possibile i cittadini sugli effetti di questo intervento sui loro redditi futuri. Se diminuiscono le prestazioni pensionistiche, occorrerà per tempo rimediare, modificando piani di risparmio che normalmente si adattano molto lentamente. C'è molta inerzia in queste decisioni.
Ed è anche una questione di democrazia: occorre conoscere per decidere. Legittimo chiedersi quanti parlamentari sappiano come cambieranno le pensioni degli italiani con la riforma Maroni-Tremonti.
Ci saremmo perciò aspettati, subito dopo l'approvazione da parte del Governo dell'emendamento alla delega previdenziale, la pubblicazione di tabelle che informassero i potenziali interessati su quanto potranno attendersi di ricevere in futuro dall'Inps con o senza la riforma. Sul sito del ministero del Welfare troviamo, invece, solo una sintesi dell'emendamento che, oltre a termini comprensibili solo agli addetti ai lavori, contiene affermazioni quanto meno fuorvianti. Ad esempio, si afferma che in virtù della certificazione dei diritti si potrà "andare in pensione in qualsiasi momento, anche se nel frattempo la legge cambierà"! Una ragione in più per ritenere che molti parlamentari non siano informati: si sancisce l'inutilità del loro mestiere.
Perché non informare allora?
Il Governo dispone di tutte le informazioni necessarie per fornire stime accurate delle pensioni future degli italiani. È su questa base, peraltro, che si generano le proiezioni della spesa previdenziale della Ragioneria dello Stato, riportate da tempo su questo sito (Boeri-Brugiavini) (e sulle quali siamo ancora in attesa di chiarimenti).
Perché allora non dare conto agli italiani di cosa accadrà con la riforma? Forse si teme di scatenare l'ira della piazza? Oppure si ha paura di bloccare sul nascere la ripresa dei consumi, alimentando forti risparmi precauzionali? Ma è proprio l'incertezza la peggior nemica dei consumi. E quanto alla piazza, questa si nutre di disinformazione. Ad esempio alcuni volantini distribuiti in occasione dello sciopero del 24 ottobre sostenevano che la riforma "applica dal Primo gennaio 2008 a tutti il calcolo contributivo, tagliando fino al 50 per cento la pensione prevista". Non c'è che dire: tre inesattezze (in corsivo) in una sola riga!
Lavoce.info vorrebbe contribuire a colmare queste gravi lacune informative. Sandro Gronchi ha fornito calcoli sui vantaggi e svantaggi del cosiddetto superbonus (la riforma Maroni) e li discute con i lettori. Ci concentriamo qui sugli effetti delle misure che interverranno dal 2008 in poi (la riforma Tremonti). Utilizzando le informazioni disponibili ai comuni mortali (il casellario dell'Inps è accessibile solo dal ministro Maroni in persona, si veda la circolare del Commissario Straordinario Sassi), abbiamo ricostruito all'indietro le carriere lavorative di alcune tipologie rappresentative di lavoratori e abbiamo stimato in avanti le loro probabili prestazioni pensionistiche con e senza la riforma. I risultati di questo esercizio sono riportati nella tabella qui sotto.
Nota: Per la classe 1958 si ipotizza che i disincentivi introdotti sperimentalmente saranno decaduti nel 2015.
La tabella riporta le pensioni lorde, a prezzi 2003, che si possono legittimamente attendere lavoratori e lavoratrici dipendenti nel settore privato, con redditi mediani, a seconda dell'età in cui andranno in pensione con e senza la riforma.
Ad esempio, una lavoratrice con redditi mediani, nata nel 1953 e con 36 anni di contributi nel 2010, con le regole attuali potrebbe, a quella data, percepire una pensione di 10.618 euro all'anno. Se, invece, andasse in pensione l'anno dopo, sempre con le regole attuali, riceverebbe una prestazione annuale di 10.731 euro. Le caselle barrate corrispondono ad anzianità anagrafiche e contributive in cui non è possibile ricevere alcuna prestazione previdenziale.
Il calcolo è riportato per due generazioni investite dalla riforma Tremonti: la classe 1953 e la classe 1958. Nel primo caso, gli individui rappresentativi sono oggi interamente sotto il regime retributivo. Nel caso della classe 1958, invece hanno una pensione definita in base alle regole del regime "misto" (retributivo fino al 31-12-1995 e contributivo di lì in poi).
Dal punto di vista contributivo, consideriamo casi estremi e realistici: persone che a 57 anni hanno 36 anni di contributi (ad esempio hanno iniziato a lavorare a 21 anni senza interruzioni di carriera) oppure persone destinate a maturare i 40 anni di contributi richiesti dalla riforma Tremonti al compimento del sessantacinquesimo anni di età (quando anche i maschi, con la nuova normativa potranno avere una pensione di vecchiaia). Nel caso della classe 1953 abbiamo anche riportato in corsivo le penalizzazioni previste in via sperimentale fino al 2015 dall'emendamento presentato dal Governo al Senato. Si tratta di un'applicazione integrale del metodo contributivo a chi andasse in pensione prima di avere maturato i requisiti anagrafici o contributivi previsti dalla riforma Tremonti.
Tre i fatti più importanti segnalati dalla tabella. Primo, la riforma Tremonti colpisce fortemente le classi dal 1951 al 1956, quelle ancora interamente sotto il regime retributivo. Questo avviene perché il regime retributivo premia fortemente l'andata in pensione appena possibile. Per i profili salariali del lavoratore mediano scelto nel nostro esempio, la pensione addirittura diminuisce (in linea con la riduzione del reddito da lavoro per queste fasce di età) sopra i 62 anni. Dunque, il costo del pensionamento posticipato è molto forte. Si può stimare una riduzione del valore atteso della prima prestazione previdenziale dell'ordine del 25 per cento per i lavoratori con lunghe anzianità contributive nel 2010 e del 46 per cento per quelli con 40 anni di contributi solo a 65 anni. Secondo, la riforma vincola molto le classi di età successive (dal 1957 in poi), a fronte però di riduzioni della prima prestazione attesa relativamente modeste. Questo avviene perché la pensione progredisce rapidamente all'allungamento della vita lavorativa: un ritardato pensionamento implica pensioni "più pesanti". L'altra faccia della medaglia è che questi vincoli hanno effetti di riduzione della spesa previdenziale relativamente contenuti dal 2013 (quando iniziano a maturare i requisiti per il pensionamento d'anzianità, sotto le regole oggi vigenti, per i lavoratori sotto il regime misto). Terzo, la riforma colpisce molto di più i lavoratori che le lavoratrici perchè queste ultime possono sempre accedere alle pensioni di vecchiaia a partire dal sessantesimo anno di età. E, in virtù della loro maggiore longevità, percepiranno questa pensione più a lungo. Mentre sono relativamente poche le lavoratrici nelle classi maggiormente colpite dalla riforma che si vedranno privare (per al massimo tre anni) dell'accesso alle pensioni d'anzianità. Per queste poche, tuttavia, le penalizzazioni saranno molto marcate.
di Agar Brugiavini e Francesco Fasani
La teoria economica si basa sul principio di razionalità degli agenti economici, che può essere applicato anche al modo in cui i consumatori e i lavoratori prefigurano il loro futuro: nel decidere comportamenti e scelte attuali formulano "aspettative razionali" su di esso. In particolare, i cittadini sono in grado di prevedere, senza commettere errori sistematici, gli effetti futuri delle riforme che vengono attuate. Di conseguenza, i lavoratori possono avere delle reazioni oggi in risposta a tali previsioni sul loro futuro, e in alcuni casi modificare o addirittura vanificare, l'efficacia delle riforme.
Riforme e aspettative
Le riforme del sistema previdenziale sono fra quelle che sicuramente inducono i cittadini italiani a non essere miopi. Infatti, tali riforme mirano a intervenire su equilibri di lungo periodo che riguardano il loro futuro e quello dei loro figli. I processi riformatori dei sistemi pensionistici europei attuati a partire dagli anni Ottanta sono stati tutti rivolti a un contenimento della spesa pensionistica, è quindi razionale attendersi che ogni nuovo intervento riduca la generosità del sistema piuttosto che aumentarla. I processi decisionali che portano alla loro formulazione finale non passano mai inosservati, ma, anzi, riempiono le prime pagine dei giornali e, spesso, le piazze.
Il rischio di riforme volte al contenimento della spesa pensionistica è quindi quello di ingenerare fughe verso il pensionamento. L'annuncio dell'intenzione di intervenire sul sistema previdenziale, e il dibattito conseguente, può essere un elemento sufficiente a spingere migliaia di lavoratori ad abbandonare il posto di lavoro, indipendentemente dai contenuti della riforma stessa.
Ma i cittadini razionali dovrebbero anche conoscere i contenuti della riforma: i lavoratori più accorti, che sono in grado di interpretare le nuove regole di quiescenza e abbiano calcolato un vantaggio a restare sul posto di lavoro, dovrebbero invece rimanere nel mercato del lavoro.
Ma le aspettative si formano sulla storia passata: potrebbero anch'essi temere nuovi cambiamenti in futuro.
Cosa dicono i dati
Il grafico, risultato di elaborazioni Frdb e Cerp su dati Laboratorio R. Revelli.- Inps, ci permette di seguire l'andamento nel corso degli anni del numero di lavoratori (di età compresa tra i 45 e i 67 anni) che hanno scelto di andare in pensione. Sull'asse verticale troviamo il numero di nuovi pensionati, su quello orizzontale gli anni dal 1985 al 1998, mentre le righe verticali indicano le tre riforme attuate finora, Amato (dicembre 1992), Dini (agosto1995) e Prodi (dicembre 1997).
Emerge in maniera evidente l'estrema variabilità dei valori da un anno all'altro. Un altro dato importante è l'aumento del numero medio di pensionamenti prima e dopo il 1992 – anno in cui si è avviato il processo riformatore tuttora in corso – con un passaggio da circa 150mila pensionati all'anno a oltre 230mila (linee tratteggiate).
L'effetto annuncio può essere riconosciuto nei tre picchi che contraddistinguono il grafico: nell'anno della riforma, o in quello immediatamente precedente, il numero di lavoratori che hanno optato per il pensionamento ha superato abbondantemente il numero di 250mila, raggiungendo un picco assoluto nel 1992, con quasi 350mila.
di Tito Boeri e Agar Brugiavini
23 settembre 2003
Dopo il nostro articolo, il Tesoro è opportunamente intervenuto per offrire qualche delucidazione in più sui contenuti della riforma previdenziale che dovrebbe essere varata dal Governo contestualmente alla Legge finanziaria 2004. Le informazioni aggiunte sono sostanzialmente tre.
Innanzitutto, è stato fornito alla stampa un grafico (riprodotto qui sotto) che riassume i risultati di una simulazione della Ragioneria dello Stato sui risparmi conseguibili con il mantenimento di un solo canale per l'accesso alle pensioni di anzianità, vale a dire il requisito dei quaranta anni di contributi.
La simulazione assume che il requisito dei quaranta anni venga applicato anche a chi andrà in pensione interamente con il regime contributivo introdotto dalla riforma Dini e non solo ai lavoratori soggetti al sistema retributivo o a un ibrido fra i due.
È stata confermata l'intenzione del Governo di certificare per legge i diritti acquisiti al 31 dicembre 2007, in modo da scoraggiare le uscite precoci verso le anzianità.
I punti da chiarire
Questi chiarimenti inducono qualche commento. Soprattutto, però, suscitano nuovi interrogativi cui ci auguriamo il Tesoro vorrà rispondere quanto prima. Procediamo punto per punto:
1. Il grafico assume che nel 2012 la riforma porti a risparmiare 12 miliardi di euro, vale a dire un punto di Pil. E che, rispetto allo scenario senza riforma, persista un risparmio di poco inferiore fino al 2035, quando cominceranno ad andare in pensione i lavoratori interamente sotto il regime contributivo della Legge Dini.
Ipotizzando che la pensione media di anzianità rimanga in termini reali attorno ai 14mila euro, bisognerebbe "bloccare" quasi 900mila lavoratori per ottenere le riduzioni della spesa pensionistica che si evincono dal grafico.
Di qui, le domande. Si è forse ipotizzato che, senza la riforma, tutti gli aventi diritto avrebbero optato per la pensione di anzianità? Oppure i risparmi derivano anche da altri provvedimenti, tipo restrizioni sulle pensioni di invalidità e sulle cosiddette "pensioni d'oro"?
E come possono i risparmi rimanere su livelli così elevati anche quando (dal 2014 in poi) andranno in pensione i lavoratori cui si applica il metodo contributivo nel calcolare gli incrementi per ogni anno in più di lavoro (quindi avranno pensioni molto più "pesanti" dopo i tre-quattro anni di proseguimento forzato della vita lavorativa)?
2. Il Governo è davvero intenzionato, come suggerito dal grafico, a modificare un aspetto centrale del sistema contributivo introdotto con la riforma del 1996, vale a dire la possibilità di andare in pensione anche con brevi anzianità contributive (il limite di legge introdotto dalla Dini è di cinque anni di contributi)? Si tratta, inutile sottolinearlo, di un cambiamento importante. Nelle simulazioni si è tenuto conto dei possibili effetti che questo potrebbe avere sugli incentivi a contribuire al sistema previdenziale? Nella filosofia della riforma Dini, l'imposizione di limiti contributivi molto bassi voleva incoraggiare il versamento di contributi da parte di persone con brevi anzianità contributive e sostanzialmente fare emergere il lavoro sommerso.
3. La certificazione dei diritti acquisiti non può violare il principio secondo cui "lex posterior derogat legi priori". Secondo i nostri calcoli, tra il 1966 e il 2000 ci sono state cinque riforme (di cui due particolarmente rilevanti concentrate negli ultimi dieci anni) e ben quaranta cambiamenti o mini-riforme nel sistema (di cui quindici negli ultimi dieci anni). Le regole hanno subito ripetute variazioni, ad esempio con ripensamenti (cui non è estraneo l'attuale Governo) sulla possibilità di cumulare pensioni e redditi da lavoro. Questi dati suggeriscono che la legislazione in materia previdenziale è soggetta a notevoli rischi di alterazioni. Da qui al 2008 vi sarà, inoltre, una verifica previdenziale e nel 2006 le elezioni politiche. Come intende il Governo garantire i diritti acquisiti anche dopo la fine di questa legislatura?
Alla luce di queste domande, non sarebbe forse utile mettere a disposizione degli studiosi i dati e le metodologie adottate, per permettere a tutti di capire come il Tesoro ha elaborato queste simulazioni?
di Tito Boeri e Agar Brugiavini
18 settembre 2003
In un'intervista al
Corriere della Sera del 16 settembre, il ministro Giulio Tremonti ha reso pubblici i contenuti dell'accordo maturato nella maggioranza sulla riforma delle pensioni."A ridosso del 2008", invece, verrebbero innalzati i requisiti per l'accesso alle pensioni d'anzianità. Senza la riforma, nel 2008 potranno accedere alle pensioni d'anzianità i lavoratori con 57 anni di età e 35 anni di contributi oppure con 40 anni di contributi. La riforma dovrebbe chiudere il primo canale, lasciando aperto solo il secondo.
Molte domande legittime, pochi dati
Alla luce di queste dichiarazioni, sono legittime alcune domande: quanti saranno i lavoratori coinvolti dalla stretta? Quali gli effetti sui conti previdenziali?
Quesiti importanti non solo per i potenziali interessati, ma anche per giudicare se si tratta di un intervento "strutturale" o meno, da far eventualmente valere dal nostro Governo per ottenere un'interpretazione più accomodante dei vincoli del Patto di Stabilità e crescita.
Le cifre che circolano in questi giorni sul numero di lavoratori coinvolti dalla riforma sembrano il risultato di una cabala. Si oscilla dai dieci milioni di lavoratori (quasi tutti i lavoratori dipendenti privati assicurati presso l'Inps) a poche centinaia.
Parte considerevole delle colpe di questa incertezza ricade sulla scelta dell'Inps di non rendere pubbliche le proprie elaborazioni sui dati del casellario (
Non ci rimane allora che utilizzare i dati dell'Indagine sulle forze di lavoro condotta dall'Istat, assieme all'Indagine sui bilanci delle famiglie italiane della Banca d'Italia, campioni rappresentativi della realtà italiana.
L'effetto annuncio
L'esperienza ci insegna che l'annuncio di riforme che irrigidiscono l'accesso alle pensioni di anzianità tende a stimolare forti uscite prima che il provvedimento venga attuato.
La figura mostra come, ad esempio, il blocco delle pensioni di anzianità nel 1993, 1995 e 1997 fu anticipato da un marcato incremento nei flussi verso il pensionamento, tale da quasi completamente vanificare gli effetti del blocco
Il solo parlare di tagli alle anzianità, sembrerebbe aver portato quest'anno a un incremento di quasi il 20 per cento dei flussi verso le anzianità, secondo la ricostruzione offerta a La Repubblica dal sottosegretario Brambilla (la Repubblica 27/8/03). In genere, più rigida la stretta, più forte l'effetto annuncio.
Il Governo sembra intenzionato a contrastare questa fuga con l'arma spuntata degli incentivi (vedi
Quanti sono i lavoratori che potrebbero essere indotti ad anticipare l'andata in pensione dall'annuncio di una riforma nel 2008?
Secondo le nostre stime, sono circa 400mila (di cui 260mila di età compresa tra i 57 anni e i 65 anni) i lavoratori che oggi hanno diritto a una pensione di anzianità e che non ne hanno sin qui fruito (lo stock).
Ogni anno, inoltre, circa 250mila lavoratori maturano i diritti. Fra questi circa il 60 per cento (attorno a 150mila) decide effettivamente di andare in pensione, mentre i rimanenti 100mila continuano a lavorare. Dunque, sono circa 700mila i lavoratori che potrebbero essere indotti a lasciare le forze di lavoro proprio dall'annuncio di un irrigidimento della normativa nel 2008. Stimando che l'effetto di annuncio anticipi mediamente di quattro anni l'andata in pensione (ciò che si ottiene dividendo lo stock con i flussi annuali di aventi diritto e non fruitori delle anzianità), si può stimare che questo si traduca in un aggravio del debito delle casse previdenziali (1) di circa 22 miliardi di euro (in valori del 2003).
Chi non mangia la minestra….
Vediamo, invece, i lavoratori che subirebbero il blocco senza "poter fare nulla".
Il ministro Tremonti ha lasciato capire che la finestra potrebbe chiudersi nel 2008 con un "salto" che porti tutti i lavoratori a sottostare al vincolo dei 40 anni di contributi indipendentemente dall'età.
Se chi poteva è già fuggito prima, le "vittime" del provvedimento saranno quei lavoratori che, con più di 57 anni (ma meno di 65) nel 2008, raggiungessero a quella data i 35 anni di contributi e coloro che, avendo già raggiunto i 35 anni di contributi, compissero 57 anni nel 2008.
Secondo le nostre stime, si tratta di circa 220 mila lavoratori, di cui il 60 per cento (circa 130 mila) avrebbe fruito della pensione. Questi lavoratori nel 2008 avranno un'anzianità contributiva media di circa 36 anni e 58 anni di età, quindi verranno privati dall'accesso alle anzianità per, mediamente, quattro anni.
Questo effetto si trascinerebbe dal 2008 al 2014, quando le prime generazioni che hanno un trattamento pensionistico ibrido (basato per diciotto anni sul metodo retributivo e per i restanti su quello contributivo), maturerebbero i requisiti per le anzianità. Da allora in poi, non si avrebbero effetti apprezzabili sul debito pensionistico dal rinvio dell'età di pensionamento.
In totale, quindi, sarebbero circa 800mila i lavoratori coinvolti dall'inasprimento delle normative (con punte di circa mezzo milione all'anno), per una riduzione stimata del debito pensionistico di circa 25 miliardi di euro a valori 2003.
Chiaramente se la soglia venisse ridotta, come paventato da diversi esponenti della maggioranza, il numero di persone coinvolte (e le riduzioni di spesa) sarebbero meno consistenti.
Il saldo fra effetto annuncio e risparmi successivi al 2008 potrebbe, dunque, posizionarsi vicino ai tre miliardi di euro, che difficilmente può essere presentato come una riforma strutturale.
Certo, l'effetto annuncio potrebbe non coinvolgere la totalità degli aventi diritto alle pensioni d'anzianità. Ma è anche possibile che lo scalino del 2008 possa essere smussato.
Oppure che la riforma venga posticipata al 2009, come dichiarato in questi giorni dal ministro Umberto Bossi. Quel "a ridosso del 2008" si presta a diverse interpretazioni.
Il dilemma fra rinvio e gradualità
In sintesi, un muro troppo alto eretto nel 2008 rischia di scatenare una fuga negli anni immediatamente precedenti, tale da compromettere i risparmi conseguibili con l'inasprimento delle condizioni di anzianità.
Un intervento più graduale, che spalmasse su più anni l'innalzamento dei requisiti contributivi minimi, scatenerebbe meno fughe, ma avrebbe anche effetti molto più limitati sulla dinamica della spesa previdenziale perché interverrebbe quando cominciano a realizzarsi i primi effetti della riforma Dini.
Il vero problema è, dunque il rinvio al 2008 della riforma.
Partendo prima, ad esempio nel 2004, si potrebbe intervenire con maggiore gradualità. Il rinvio della riforma al 2008 non ha alcuna giustificazione economica: ogni anno di rinvio ha costi elevati (
vedi Boeri e Brugiavini).E la complessità del sistema non potrebbe che accentuarsi.
(1) Il valore presente dei diritti acquisiti da lavoratori e pensionati