La legge 488/92 nasce con la fine dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno, allo scopo di sostituire gli interventi di aiuto "a pioggia" dati dalla 64/86 con incentivi assegnati attraverso "bandi di gara", in un nuovo quadro di compatibilità finanziarie con risorse ridotte. In realtà, dopo varie vicissitudini, l'operatività dello strumento avviene nel 1996, con Carlo Azelio Ciampi Ministro del Tesoro. Fino ad oggi, sono stati effettuati 13 bandi (8 per l'industria, 3 per il turismo e 2 per il commercio), e il quattordicesimo si chiuderà a giorni.
Gli incentivi 488/92 sono cresciuti nel tempo, fino a diventare il principale strumento di agevolazione degli investimenti. Comprendendo tutti i bandi dal 1996 ad oggi sono state concesse agevolazioni per quasi 17.000 milioni di euro (circa il 30 percento del totale degli aiuti alle imprese), di cui l'88 percento nel Mezzogiorno. Le domande approvate sono state oltre 30.000 (i due terzi al Sud). I programmi agevolati dovrebbero attivare circa 56.000 milioni di euro di investimenti e 432.000 nuovi posti di lavoro (324.000, il 75 percento al Sud). In media, quindi, ogni posto di lavoro creato dalla 488 costerebbe 39.000 euro (45.000 nel Mezzogiorno). L'agevolazione media è del 30 per cento, più elevata al Sud (38 per cento). Alla metà del 2002 erano stati erogati oltre 9.000 milioni di euro. Gli investimenti conclusi erano pari a oltre 20.000 milioni di euro, con una creazione di quasi 150.000 nuovi posti di lavoro (88.000 nel Mezzogiorno).
Selettività della 488
Sebbene gli imprenditori ne mettano in risalto le regole procedurali rigorose, la trasparenza e la tempistica sicura, la caratteristica principale della 488 è la selettività. Il confronto con analoghi strumenti di incentivazione utilizzati nel Regno Unito (Regional Selective Assistance, RSA) e in Francia (Prime d'Aménagement du territoire, PAT) mostra che, nel 2000, solo il 42 per cento delle domande presentate per incentivi sono state approvate, rispetto all'87 per cento della PAT e al 76 del RSA. D'altronde, però, la dimensione dell'intervento è molto diversa tra i paesi: nello stesso anno, la 488 ha considerato 8.800 domande, rispetto alle 1.608 della RSA e alle 158 del la PAT.
La principale innovazione introdotta dalla 488/92 è costituita da un sistema di concessione delle agevolazioni "razionato" sulla base di un meccanismo d'asta. Questo sistema assicura la compatibilità tra domanda e offerta di agevolazioni. I contributi sono, infatti, concessi nel limite delle disponibilità finanziarie, selezionando con graduatorie regionali gli interventi da agevolare sulla base di criteri di merito, sintetizzati da un punteggio pari alla somma di 5 indicatori (normalizzati e standardizzati):
l'indicatore di capitale proprio (la quota di capitale proprio che l'impresa impiega nel programma di investimento);
l'indicatore della quota di occupati (il numero di nuovi occupati per capitale investito);
l'indicatore della quota di agevolazione (l'inverso della frazione di contributo richiesta sulla agevolazione massima concedibile).
A questi si sono affiancati, con la riforma del 1999:
l'indicatore di priorità regionale (indice di conformità alle priorità territoriali e settoriali decise da ogni Regione);
l'indicatore ambientale (conformità del progetto al mantenimento del patrimonio ambientale).
Il criterio utilizzato nella graduatoria per avere indicazioni sulla la bontà dell'investimento è quello di valutare quante risorse proprie l'imprenditore decide di investire nel progetto. In questo modo l'imprenditore ‘rivela' le proprie aspettative rispetto all'investimento: maggiore è il rischio che l'imprenditore assume in proprio, più il progetto deve essere considerato promettente. La valutazione generale della sostenibilità finanziaria e della valenza economica del progetto precede la costruzione delle graduatorie, e viene svolta tramite attività istruttoria sulle domande presentate dalle cosiddette banche concessionarie (ora sono 11).
Tra i criteri di selezione delle iniziative è stato introdotto il principio della sufficienza dell'aiuto, in base al quale lo Stato non è disposto a pagare più di quanto l'imprenditore ritiene di dover chiedere per il sostegno dei propri investimenti. Questo equivale a introdurre tra gli imprenditori un meccanismo d'asta, per cui la probabilità di ottenere l'agevolazione aumenta al diminuire della quota di aiuto richiesto. L'introduzione di principi di selezione e concorrenza fra gli imprenditori consente un minor esborso finanziario da parte dello Stato, aumentando l'efficacia della spesa statale. D'altronde il meccanismo d'asta non è perfetto: le imprese hanno imparato a conoscere il metodo di valutazione, e quindi in molti casi scelgono il livello di agevolazione da richiedere basandosi sul punteggio acquisito negli altri parametri e sulla passata esperienza, riducendo il vantaggio per lo Stato. Questo è in parte inevitabile, ed è il costo necessario per far ‘rivelare' alle imprese informazioni sull'agevolazione minima che sarebbero disposte ad accettare per attivare l'investimento. Purtroppo tale meccanismo è stato eliminato dai futuri bandi della 488/92.
Flessibilità della 488
Un'altra caratteristica della 488/92 è la sua flessibilità: il metodo utilizzato per la selezione dei progetti meritevoli di aiuto può essere agevolmente applicato in contesti diversi e rappresenta un modo efficiente di distribuire risorse in base a criteri espliciti e trasparenti. Non è un caso che procedure simili a quelle della 488/92 siano state suggerite e utilizzate per i patti territoriali, per l'incentivazione delle imprese nelle aree terremotate dell'Umbria e delle Marche, per interventi in aree di crisi. Inoltre, il metodo è stato facilmente adattato per comprendere indicatori di preferenza elaborati a livello regionale: simulazioni effettuate hanno mostrato che effettivamente in questo modo si è indirizzata una parte delle risorse verso obiettivi territoriali e settoriali coerenti con l'attività programmatoria delle Regioni. D'altronde, mentre concentrare territorialmente gli interventi aiuta la nascita di cluster industriali e quindi la formazione di esternalità positive per le imprese, la scelta di favorire particolari settori appare in genere discutibile, e fonte di distorsioni del mercato.
Anche se la 488 ha portato a ridurre la quantità di aiuto per progetto, selezionando gli stessi sulla base delle preferenze del legislatore, questo strumento suscita molti apprezzamenti, come nel caso sopra ricordato degli industriali. Una delle critiche rivolte alla precedente legge 64 era di concedere i contributi spesso dopo anni dall'intervento, non riuscendo a influenzare le decisioni di investimento delle imprese, ma solo regalando, a chi poteva aspettare, un "premio". Molte analisi mostrano invece che la 488 effettivamente è capace di generare nuovi investimenti.