Il dibattito in corso sulla legge Biagi potrebbe avere un esito positivo se si concludesse con una riforma che, oltre a semplificare l’attuale congerie di contratti e di complicazioni burocratiche, riuscisse a soddisfare meglio l’esigenza di facilitare un ingresso stabile dei giovani nel mercato del lavoro. È necessario stimolare la loro assunzione da parte delle imprese evitando di relegare chi cerca un primo impiego in una situazione di precarietà permanente. È questo il fine della proposta che qui descrivo, nei suoi elementi essenziali.
Il Contratto temporaneo limitato (CTL)
I cardini della proposta (1) sono quattro:
1) Nell’area del lavoro subordinato e delle collaborazioni autonome in posizione di dipendenza economica (dove il collaboratore trae più di metà del proprio reddito da un unico rapporto) sono aboliti tutti i pre-esistenti contratti temporanei di lavoro (contratto di inserimento, lavoro a chiamata, lavoro a progetto), salvi i casi classici di eccezione individuati dalla legge n. 230/1962 (lavoro stagionale, sostituzione di lavoratore assente, settore dello spettacolo, ecc.) e il lavoro interinale.
2) A ciascuna azienda è consentito assumere per una sola volta un lavoratore con un contratto temporaneo che deve avere durata non inferiore ai 3 anni (Ctl). È ammesso il patto di prova, fino al massimo di tre o sei mesi, a seconda del livello professionale. Alla fine del contratto, il lavoratore viene assunto a tempo indeterminato oppure lascia l’azienda.
3) Ciascuno lavoratore può usufruire al massimo di tre contratti temporanei limitati, ciascuno con un’azienda diversa, prima di un’assunzione a tempo indeterminato.
4) La possibilità di Ctl di durata superiore ai tre anni è lasciata alla libera contrattazione delle parti, ed il recesso del lavoratore è consentito anche prima del termine.
Salve le eccezioni tradizionali, dunque, la proposta prevede due soli tipi contrattuali: il contratto a tempo indeterminato e il contratto temporaneo limitato. Nella fase di transizione, gli altri contratti temporanei attualmente previsti dall’ordinamento, ad esempio i contratti a progetto, continuerebbero fino a scadenza e poi verrebbero sostituiti da Ctl o da rapporti a tempo indeterminato.
Le alternative con cui confrontare il CTL
È opportuno valutare i pro e contro di questa proposta rispetto a due situazioni alternative:
A) La situazione auspicata dalla Cgil, in cui l’unico contratto possibile è quello a tempo indeterminato con le tutele dello Statuto dei lavoratori.
B) La "situazione attuale", caratterizzata da una rilevante varietà di possibili contratti di lavoro temporaneo regolati dalla legge sul contratto a termine e dalla Legge Biagi. (2)
I CTL e la situazione auspicata dalla CGIL
Rispetto a quanto auspicato dalla Cgil la proposta di Ctl presenta vantaggi e rischi.
A1) I giovani in cerca di primo impiego troveranno aziende maggiormente disposte ad assumerli. Questo perché nel caso di cattivo incontro fra esigenze aziendali e qualità del lavoratore (nonostante il patto di prova), l’azienda sa che al massimo dovrà pagare il lavoratore per tre anni.
A2) Il giovane assunto con Ctl non rischia di rimanere bloccato in una sequenza infinita di contratti temporanei perché potrà essere assunto con questa forma di contratto al massimo per tre volte. Inoltre, la durata di almeno tre anni di ciascuno di questi contratti offre un orizzonte relativamente lungo di stabilità.
A3) Vi è il rischio che la mancata trasformazione di un Ctl in contratto a tempo indeterminato possa dare alle altre aziende un segnale negativo sulle qualità del lavoratore. Questo rischio appare tuttavia contenuto in quanto non vi sono ragioni per attribuire necessariamente al lavoratore la mancata trasformazione. Si pensi, ad esempio, al caso in cui il lavoratore venga assunto con Ctl in vista di una espansione aziendale che poi per ragioni di mercato non si verifica. In ogni caso, opportune misure di assistenza pubblica nella ricerca di un impiego dovranno essere offerte ai lavoratori che non siano stati assunti a tempo indeterminato dopo il primo Ctl.
A4) Dal punto di vista delle imprese, la possibilità di assumere un giovane con un Ctl è evidentemente un miglioramento rispetto a quanto auspicato dalla Cgil perché consente di eliminare i rapporti di lavoro in perdita, al costo massimo di tre anni di stipendio invece che al costo ben superiore di dover pagare un lavoratore indesiderato fino alla pensione.
A5) La fase di sperimentazione reciproca offerta dai Ctl consentirebbe inoltre un abbinamento migliore tra lavoratori e imprese, dando luogo a un’allocazione più efficiente delle risorse produttive rispetto a quanto auspicato dalla Cgil.
A6) Esiste il rischio che le imprese possano assumere solo lavoratori temporanei senza mai trasformare i loro contratti in rapporti permanenti. Questa ipotesi è tuttavia improbabile almeno per quella maggioranza di imprese che hanno bisogno di competenze stabili e di "memoria storica" accumulata dal personale. E comunque i costi di formazione e il capitale umano specifico costituitosi in tre anni nel caso di CTL con esito positivo, rendono improbabile che il datore di lavoro possa trovare più conveniente non trasformare un buon contratto, per ritentare il rischio di un nuovo Ctl, seppur con un costi salariali inferiori.
A7) A fronte del rischio di cui al punto precedente, si potrebbe comunque ritenere opportuna l’imposizione di un sistema di quote massime di Ctl per azienda. Una tale misura appare tuttavia pericolosa e probabilmente inutile. Pericolosa perché, data l’eterogeneità delle aziende italiane, sarebbe difficile definire in modo ottimale un sistema di quote che sia efficace senza distorcere in modo inefficiente il comportamento delle imprese. Probabilmente inutile, in quanto i vincoli di durata minima e di numero massimo di Ctl utilizzabili, in aggiunta al fatto che ciascun lavoratore può essere assunto dalla stessa impresa con Ctl una sola volta, riducono sufficientemente il rischio di un aumento generalizzato della precarietà.
Riassumendo, la proposta dei Ctl domina la situazione auspicata dalla Cgil se l’eventuale effetto stigma sui lavoratori il cui contratto temporaneo limitato non viene trasformato, può essere considerato trascurabile o può essere neutralizzato – come è probabilmente necessario – da un sovrappiù di servizi di assistenza nel mercato del lavoro, riservato a questo segmento del lavoro giovanile in difficoltà. Si deve comunque tenere presente che all’effetto stigma si contrappongono il beneficio per il lavoratore di una maggiore probabilità di assunzione iniziale, oltre che i benefici globali derivanti da una migliore allocazione dei lavoratori tra le imprese. Nella situazione auspicata dalla Cgil sarebbero evidentemente molto più frequenti i casi di abbinamento imperfetto tra impresa e lavoratore, il sistema economico risulterebbe meno efficiente e il tasso di disoccupazione sarebbe più alto non solo per la minore propensione delle imprese ad assumere, ma più in generale per via dell’allocazione inefficiente delle risorse produttive.
I Ctl e la situazione attuale
Rispetto alla situazione attuale la proposta dei Ctl presenta i seguenti vantaggi e rischi.
B1) Rispetta lo spirito dell’ordinamento attuale che prevede soluzioni contrattuali finalizzate a favorire l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro, ma semplifica la normativa riducendo i costi amministrativi di assunzione con contratto temporaneo per le imprese.
B2) È possibile sostenere che sia stata proprio la complicazione burocratica dell’attuale legislazione a impedire un’esplosione in Italia dei contratti a tempo determinato, rispetto a quanto invece è accaduto in Spagna. Si potrebbe quindi temere che la semplificazione normativa generi un aumento indesiderato di precarietà. Tuttavia, come già detto, i vincoli imposti ai Ctl (durata minima, numero massimo di CTL utilizzabili, un solo Ctl con una stessa impresa) limitano questo rischio.
In conclusione, anche se non coincidente con quello che gli economisti definirebbero il "First Best", la proposta dei CTL domina, dal punto di vista di lavoratori e imprese, sia la situazione attuale sia la situazione auspicata dalla CGIL.
(1) Nel linguaggio degli economisti, questo tipo di contratto corrisponde alle cosiddette "up or out rules".
(2) Rispettivamente decreto legislativo n. 368/2001 e decreto legislativo n. 276/2003.
Concordo pienamente con quanto scritto da Andrea Ichino nell'ultimo paragrafo del suo intervento: la sua proposta va nella direzione giusta ed è un sicuro miglioramento rispetto alla situazione attuale, che è pessima. Allo stesso tempo però penso che la proposta si caratterizzi per essere eccessivamente cauta. Il nuovo Governo si troverà nella condizione di dover contrattare con le parti sociali le riforme del mercato del lavoro, e non sono sicuro che il compito degli economisti sia quello di cercare da subito una possibile mediazione. Occorre invece dire con chiarezza perché è giusto liberalizzare il mercato del lavoro, come lo si deve fare, e quali sono i costi di eventuali compromessi.
Quanto dura il contratto temporaneo
Va detto innanzitutto che la precarietà non è necessariamente un aspetto negativo del mercato del lavoro, come chiaramente spiegato nel blog
noisefromamerika.org da Sandro Brusco (1) e Alberto Bisin. (2) Si noti che nessuno suggerisce di eliminare completamente il precariato, cosa peraltro facilmente ottenibile rendendo illegali tutti le forme di contratto a tempo determinato. Tutti riconoscono che senza un minimo di flessibilità contrattuale la domanda di lavoro da parte delle imprese, già asfittica in Italia, si ridurrebbe in misura letale e dannosa per tutti.1. il contratto ha durata non inferiore ai tre anni (dopo un eventuale periodo di prova di qualche mese) e non è rinnovabile dall'impresa, che può alla scadenza trasformarlo in contratto a tempo indeterminato;
2. ciascun lavoratore può usufruire al massimo di tre contratti temporanei limitati, ognuno con un’azienda diversa, prima di un’assunzione a tempo indeterminato.
Ichino giustifica la proposta sostenendo che in questo modo "I giovani in cerca di primo impiego troveranno aziende maggiormente disposte ad assumerli. Questo perché nel caso di cattivo incontro fra esigenze aziendali e qualità del lavoratore (nonostante il patto di prova), l’azienda sa che al massimo dovrà pagare il lavoratore per tre anni".
Sul principio non ho nulla da obiettare, anche se non capisco perché la limitazione sulla durata del contratto debba essere di tre anni piuttosto che sei mesi, o cinque anni. Immagino che la determinazione di questo periodo spetti alla contrattazione fra le parti sociali e politiche, mentre compito dell'economista sarebbe di spiegare che non andrebbe posto nessun limite, piuttosto che cercare di ipotizzare una media sulla quale si potrebbe trovare un accordo. Nell'ambito accademico, per esempio, nella nostra disciplina molti ritengono che sei anni siano pochi per valutare compiutamente le capacità di un ricercatore. Credo invece tutti siano d'accordo che bastino pochi mesi per valutare le capacità di un autista o di un portalettere, tanto per fare un esempio. Quindi, perché stabilire un limite uguale per tutti? Ogni volta che si propone di limitare la libertà contrattuale delle parti, si pongono vincoli che hanno costi concreti per tutti (anche se non immediatamente visibili), quindi andrebbero spiegati bene quali siano i vantaggi prima di imporli. Un periodo di valutazione troppo corto per un ricercatore implica la possibilità per una università di perdere un bravo ricercatore per sempre; un periodo di valutazione troppo lungo per un autista significa il rischio per l'impresa di dover tenere autisti meno capaci troppo a lungo. Ma non è solo un costo per l'impresa: nella contrattazione collettiva le imprese spingeranno per pagare a tutti gli autisti salari più bassi, visto la necessità di assorbire questo rischio. Ovviamente, si possono prevedere deroghe, o limiti differenziati per categoria, ma quanti limiti diversi andrebbero posti? E perché deve farlo il legislatore, piuttosto che le parti contrattuali, che meglio conoscono i dettagli della situazione?
Il rischio di esacerbare il problema
Ichino poi motiva la seconda parte della proposta sostenendo che "Il giovane assunto con Ctl non rischia di rimanere bloccato in una sequenza infinita di contratti temporanei perché potrà essere assunto con questa forma di contratto al massimo per tre volte. Inoltre, la durata di almeno tre anni di ciascuno di questi contratti offre un orizzonte relativamente lungo di stabilità".
Questo è secondo me l'aspetto più debole della proposta. L'onere della riduzione della precarietà del mercato del lavoro sta tutto sulle spalle dei giovani (aspiranti) lavoratori, che devono cercare di trovare al più presto possibile un'azienda disposta a (e capace di) rinnovare il contratto; esaurite le tre possibilità il giovane si troverà letteralmente sulla strada, visto che nessuna azienda sarà disposta ad assumerlo direttamente a tempo indeterminato, tranne magari quella dello zio o del padrino. Nella proposta nulla vieta alle aziende di impiegare continuamente lavoratori con contratti a tempo determinato assumendo un giovane diverso ogni tre anni. In questo modo ci troveremmo nel 2015 con un esercito di quarantenni disoccupati e non impiegabili. L'unica speranza è che questa limitazione alzi il prezzo del contratto limitato (e cioè il salario minimo richiesto) al punto tale che diventi poco conveniente alle aziende il loro utilizzo. Ma questo avrebbe conseguenze poco desiderabili sulla domanda di lavoro: se i contratti diventano troppo costosi, allora poche aziende saranno disposte a utilizzarli. Non mi soffermo poi sui costi amministrativi: chi dovrebbe farsi carico di contare i contratti a tempo limitato utilizzati da ciascun cittadino? L'anagrafe?
A me pare che se la precarietà fosse davvero un male (il che, ripeto, è discutibile), l'unico modo per limitarla sarebbe di imporre alle aziende di non abusare dei contratti a tempo determinato, per esempio impedendo in qualche modo le possibilità di rinnovo, o limitandone l'utilizzo in certi settori della produzione, o imponendo una percentuale massima di lavoratori a tempo determinato.
Il precariato in Italia è certamente un problema, ma lo è perché eccessive protezioni del mercato del lavoro rendono estremamente difficile per il lavoratore licenziato trovare un nuovo impiego in tempi ragionevoli. Rendendo più difficoltosa la possibilità di ottenere un contratto dopo tre tentativi, mi pare che questa proposta rischi invece di esacerbare il problema.
* Questo intervento è adattato da un articolo apparso l'11 maggio 2006 sul blog
noisefromamerika.org(1)
"Noise from france"Ringrazio Andrea Moro per la lettura attenta della mia proposta. Rispondo schematicamente a quelli che mi sembrano i punti principali della sua critica.
"La precarietà non è necessariamente un aspetto negativo"
Concordo pienamente su questo. Anzi, penso che sarebbe opportuno trovare un termine diverso, perché il concetto di "precarietà" nella lingua italiana ha una connotazione negativa che non corrisponde necessariamente alla variegata realtà del fenomeno di cui stiamo parlando.
Detto questo, però, la cosiddetta "precarietà" (in attesa di un nome migliore) non è nemmeno un fenomeno solo positivo anche semplicemente sotto un profilo di efficienza economica (ossia tralasciando problemi di equità). Ecco tre esempi, suggeriti dalla letteratura:
· Un’eccessiva instabilità del rapporto di lavoro può ridurre l’investimento in capitale umano specifico e generale da parte di lavoratori e imprese, con esternalità negative e conseguente riduzione della produttività e del tasso di crescita.
· La possibilità di interrompere senza vincoli il rapporto di lavoro può indurre le imprese a selezionare i lavoratori da assumere con minore attenzione, peggiorando la qualità media del match tra impresa e lavoratore, con danni per l’intera economia.
· Se rapporti di lavoro instabili si alternano a periodi di non occupazione, esiste evidenza di un effetto "scarring" a danno del lavoratore, che permane nel tempo, con esternalità negative ad esempio sulla progenie del lavoratore stesso. Le conseguenze di lungo periodo di un "low labor attachment" sono state ampiamente studiate nel caso dell’occupazione femminile, ma non solo.
Esistono poi motivi di equità che possono indurre anche l’economista a ritenere che la precarietà possa essere un male, a seconda della funzione di benessere sociale adottata.
Supponiamo ad esempio che il lavoratore che trovi il primo impiego con un contratto temporaneo rimanga per sempre bloccato in una sequenza di contratti temporanei senza possibilità di transitare a uno stabile. Supponiamo che questi contratti paghino salari inferiori (ad esempio perché associati a un’inferiore accumulazione di capitale umano) e quindi diano minore utilità. Supponiamo infine che sia il caso a determinare chi inizia con un contratto temporaneo e chi invece inizia con un contratto permanente. Dietro il "velo di ignoranza rawlsiano" ci vorremmo assicurare contro il rischio di rimanere bloccati nel segmento sfavorevole ("precario") del mercato.
Mi sembrano argomenti sufficienti per convincere anche un economista doc del fatto che la cosiddetta precarietà può causare mali che sarebbe preferibile ridurre.
Opportunità politica e compiti degli economisti
Quand’anche fossi convinto che la cosiddetta precarietà sia solo un bene, esiste una larga parte del paese che non la pensa così. Credo che il mio compito di economista sia certamente di studiare e indicare la soluzione ottimale ("first best"), ma il mio lavoro sarebbe inutile se non mi ponessi il problema del percorso per arrivarci. E ritengo che questo percorso possa passare anche per proposte di riforma che vadano nella direzione giusta pur non costituendo il "first best", anche solo come strumento dialettico. Ecco perché nell’articolo per lavoce.info ho cercato di chiarire esplicitamente i vantaggi della mia proposta rispetto a situazioni alternative, concludendo che "anche se non coincidente con quello che gli economisti definirebbero il "first best", la proposta dei contratto temporaneo limitato domina, dal punto di vista di lavoratori e imprese, sia la situazione attuale sia la situazione auspicata dalla Cgil"
Autonomia delle parti e limitazioni alla durata dei Ctl
Innanzitutto, va osservato che la mia proposta stabilisce un limite minimo (non un limite massimo) alla durata del Ctl: le parti se vogliono possono andare oltre i tre anni, cosa certo auspicabile in ambito accademico. Per quanto ne so, questa possibilità non è mai stata offerta alle parti nel panorama contrattuale italiano.
Non è poi nemmeno vero che bastino pochi mesi per valutare un portalettere. Nel mio articolo "
Limite di ripetibilità e oneri per i giovani aspiranti lavoratori
Faccio fatica a capire per quale motivo, se la mia proposta venisse accolta, dovremmo trovarci "nel 2015 con un esercito di quarantenni disoccupati e non impiegabili". Mettiamoci d’accordo sul benchmark con cui vogliamo comparare la proposta.
Rispetto alla soluzione auspicata dalla Cgil (solo contratto a tempo indeterminato), la scommessa sottostante alla mia proposta è che il lavoratore che non riesca a trovare un impiego permanente dopo tre Ctl sia in ogni caso in una situazione non peggiore di quella in cui lo stesso lavoratore si troverebbe a inizio carriera senza Ctl e con il contratto a tempo indeterminato come unica opzione. Questo è a maggior ragione vero se il lavoratore in questione può, fin dal termine del primo Ctl, essere identificato da servizi per l'impiego efficienti e aiutato a scegliere bene i due contratti successivi ed eventualmente l'impiego definitivo. Cosa questa molto più difficile per disoccupati in cerca di primo lavoro mai entrati in contatto con i servizi per l'impiego.
Ci saranno sì dei lavoratori che non riusciranno dopo tre contratti a trovare il match ottimale, e di questi dovremmo occuparci con mezzi adeguati, ma almeno li avremo identificati e a mio avviso saranno pochi (stabilire quanti è un problema empirico che può essere risolto solo dati alla mano). Tuttavia molti lavoratori avranno invece un canale per trovare il match ottimale, canale a cui non potrebbero accedere nella situazione auspicata dalla Cgil. Nel gergo degli economisti, i Ctl favoriscono un "equilibrio di separazione" che può risultare preferibile al "pooling equilibrium" che conseguirebbe da quanto la Cgil propone.
Infine, dopo quanto scritto da Moro, stupisce che nella parte finale del suo intervento, auspichi un limite imposto alle aziende.