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Una delle grandi azioni di riforma degli ultimi dieci anni è stata l’applicazione del sistema privatistico alla dirigenza pubblica italiana: il dirigente è pagato bene, ma non è inamovibile; nella retribuzione vi è una parte fissa e una variabile, in funzione dei risultati; vi è una netta separazione di responsabilità tra politica e amministrazione. La retribuzione è stata resa onnicomprensiva.
Gli obiettivi dichiarati delle riforme erano aprire l’amministrazione pubblica a professionalità provenienti dal settore privato, spostare l’interesse dei dirigenti dall’ottemperanza delle norme al conseguimento dei risultati utili per i cittadini, rendere possibile una politica dei redditi, una volta separata la questione delle posizioni apicali.

Un decennio di applicazione delle riforme si conclude con un diffuso senso di frustrazione.
La definizione, con contratto privato e individuale, delle retribuzioni dei dirigenti generali è avvenuta con modalità tali da ricordare quella che, negli anni Settanta, fu definita "giungla retributiva", e alla quale si dovette provvedere con indagini parlamentari e profonde revisioni.
Gli elevati stipendi hanno costituito motivo di attrazione molto più per il sottobosco della politica che per professionalità già sperimentate nella gestione di imprese private. La fine dell’inamovibilità è stata stravolta da uno spoils system esteso ben oltre la fisiologica cerchia degli stretti corresponsabili della politica del ministro, ed è stata poi eliminata per gli interni all’amministrazione. La corresponsione della quota variabile della retribuzione è stata ancorata ad adempimenti meramente formali, che anziché migliorare hanno appesantito l’azione amministrativa.
La forte impennata delle retribuzioni dei dirigenti è stata una causa non minore della crescita del volume complessivo delle retribuzioni pubbliche nell’ultimo quinquennio, con un tasso medio, e un tasso annuo, costantemente superiore a quello del prodotto. L’effetto imitativo è stato evidente, soprattutto per alcune strutture di gabinetto e di segreteria che si sono dotate di regolamenti "adeguati", ma anche per gli altri dipendenti pubblici. L’onnicomprensività ha consentito un forte aumento dei trattamenti pensionistici.

Possiamo ora fare tre cose. Primo, portare a compimento le riforme, il che significa realizzare le condizioni di contorno previste a corollario della privatizzazione contrattuale. Ad esempio, si dovrebbero predisporre adeguati strumenti di misurazione e di valutazione dell’azione amministrativa. Secondo, tornare indietro, e porre regole di politica dei redditi, come tetti alle retribuzioni dei dirigenti, tassi uniformi di variazione, e ostacoli all’immissione di elementi esterni, come le quote riservate. Terzo, porre regole di trasparenza, come suggerisce il decalogo proposto da Stefano Micossi.
Sono del tutto a favore di questa terza soluzione, ma credo che anche la prima debba essere perseguita.
Ci vuole trasparenza nelle procedure di nomina, il che non significa concorsi, ma manifestazione di quale competenza sia richiesta, con quali strumenti venga verificata, chi deve procedere alla selezione, in che tempi, con quale pubblicità degli atti, con quali motivazioni. Significa definire gli strumenti di valutazione per la conferma o la revoca delle funzioni. Anche in questo caso senza appesantimenti che attizzino i contenziosi, ma anche senza timore di dire con chiarezza chi ha fatto bene e chi no. La retribuzione offerta deve essere nota. Si può però ammettere in qualche caso, ben motivato, un limitato scostamento, da rendere comunque pubblico. Oggi la Ragioneria generale fornisce solo dati aggregati, e in ritardo, su questa componente delle spesa pubblica. Nella definizione delle retribuzione offerta, l’organo responsabile dovrebbe anche dire se le condizioni di bilancio di quel soggetto pubblico consentono la spesa, o se vi siano risparmi che la rendono possibile.

Ma bisogna anche rilanciare con determinazione i controlli interni e i sistemi di valutazione.
Nella stagione caratterizzata dalla speranza di dare all’Italia un’amministrazione efficiente e moderna se ne discusse a lungo, e furono poi introdotti nel sistema, malgrado le resistenze della Ragioneria generale. Erano pensati per consentire all’amministrazione uno sguardo critico su sé stessa, un luogo dove cercare e trovare spazi di miglioramento dell’azione svolta a favore dei cittadini, una sede per verificare se il "valore" del prodotto giustificasse la "moneta" spesa, e se questo rapporto fosse, e come, migliorabile. Tutto questo era coerente con l’idea che il dirigente avesse maggiori responsabilità, maggiore autonomia, maggiori remunerazioni.
Anche su questo registriamo un insuccesso .Oggi, abbiamo solo un insieme di passaggi formali, che vengono utilizzati prevalentemente per dire che tutto è regolare, che tutto è fatto nel migliore dei modi, o comunque come impone la legge o la prassi esistente, che tutti sono stati bravi. Certo, dobbiamo considerare che l’importanza del cambiamento richiede adeguati tempi di maturazione. Ma serve un rilancio di tensione, di motivazione, accompagnato da nuovi meccanismi premiali che siano capaci di meglio garantire il raggiungimento dei risultati desiderati. Ad esempio, imponendo che solo una percentuale dei dirigenti ottenga la valutazione più positiva (senza introdurre meccanismi di rotazione), o imponendo all’amministrazione di fare analisi e studi prima di indicare gli obbiettivi posti oggi in modo vago e generico.

Dalla nuova serie Istat dei dati di contabilità nazionale dal 1970 al 2005, si può vedere che, nel decennio 1995-2005, l'occupazione dipendente - espressa in termini di unità di lavoro equivalenti a tempo pieno - aumenta complessivamente di quasi l'11 per cento, ma in modo differenziato fra i tre macro settori economici, con un consistente calo in agricoltura, un lieve incremento nell'industria e un robusto aumento nel terziario. Soprattutto, cresce nel terziario privato a fronte di una contenuta dinamica di quello pubblico, che comprende il comparto dei servizi generali della pubblica amministrazione e quelli dell’istruzione e della sanità e assistenza sociale.

A questa dinamica dell'occupazione corrisponde un aumento dei redditi da lavoro dipendente, ovvero del costo del lavoro, nel decennio considerato pari al 48 per cento. È significativamente superiore all'inflazione di periodo, valutata dall'Istat a circa il 25 per cento. La crescita dei redditi da lavoro risulta particolarmente marcata nel terziario privato, in funzione della crescita occupazionale, ma anche nel terziario pubblico, dove questa non si è verificata.

Il fenomeno è riconducibile alla differente dinamica del costo del lavoro per dipendente, definito come il rapporto tra il reddito da lavoro dipendente e il numero delle unità di lavoro dipendenti.

Nell'insieme dell'economia il costo unitario del lavoro dipendente in Italia è cresciuto, in dieci anni, del 33,8 per cento. Nella pubblica amministrazione, dove già nel 1995 il costo unitario del lavoro risultava superiore di oltre il 10 per cento rispetto a quello del settore privato, la crescita è stata decisamente superiore: +50,8 per cento. L’aumento è stato, poi, del 30 per cento nell'industria, del 26 per cento nel terziario privato e del 28,5 per cento per l'intera economia al netto della pubblica amministrazione: nel 2005 il costo unitario del settore pubblico supera quello del settore privato di ben 29 punti percentuali.

Queste considerazioni suggeriscono una domanda: quale sarebbe stata la spesa per stipendi nella pubblica amministrazione se il costo unitario del lavoro fosse cresciuto al tasso del terziario privato oppure a quello dell’economia italiana nel suo complesso, al netto delle amministrazioni pubbliche? E quanto avrebbe potuto risparmiare, in dieci anni, la pubblica amministrazione, concedendo ai propri dipendenti quanto mediamente è stato concesso ai lavoratori dipendenti privati?
Si può rispondere a questa domanda, calcolando, per ogni anno dal 1995 al 2005, quale sarebbe stato il costo unitario del lavoro nelle amministrazioni pubbliche qualora fosse cresciuto come quello del settore privato, oppure come quello del terziario privato (Tabella 4): nel 2005 il costo unitario del lavoro dei dipendenti pubblici sarebbe stato rispettivamente di 34.610 euro o di 34.040 euro, anziché di 40.620 euro.
Moltiplicando anno per anno questi valori per il numero di unità di lavoro dipendenti nel settore pubblico si ottiene una stima di quella che sarebbe stata la spesa per stipendi della pubblica amministrazione nelle due ipotesi considerate: nel 2005 138,8 miliardi di euro o 136,5 miliardi, anziché 162,9 miliardi (tabella 5)
Sottraendo i valori così simulati a quelli della spesa effettiva per redditi da lavoro dipendente della pubblica amministrazione otteniamo il risparmio che il settore pubblico avrebbe potuto conseguire nelle due ipotesi, e rivalutando questi valori correnti in base ai coefficienti di rivalutazione monetaria Istat al 2005 otteniamo il flusso annuo del risparmio simulato a valori costanti a prezzi 2005 (tabella 6).
Infine, sommando i flussi annui correnti e rivalutandoli a prezzi 2005 si ottiene il risparmio cumulato (tabella 7) che la pubblica amministrazione avrebbe potuto conseguire: se il costo unitario del lavoro dipendente nel settore pubblico fosse cresciuto come quello del settore privato, nell’arco di dieci anni si sarebbero risparmiati circa 129 miliardi di euro (dei quali 24 miliardi solo nel 2005), mentre se la crescita del costo del lavoro nella pubblica amministrazione avesse seguito quella del terziario privato il risparmio sarebbe stato di quasi 144 miliardi di euro (dei quali oltre 26 miliardi solo nel 2005).
Per dare un'idea della rilevanza di questi risparmi li abbiamo confrontati con il Pil a prezzi 2005 (tabelle 8 e 9). Può essere interessante notare che se le politiche contrattuali nel settore pubblico fossero state meno generose di quelle effettivamente realizzate, e allineate a quelle del settore privato, si sarebbero potute ottenere risorse di anno in anno crescenti e, nel 2005, pari a quasi il 2 per cento del Pil: risorse che, se ad esempio fossero state destinate ad attività di ricerca e sviluppo, avrebbero consentito all'Italia di raggiungere l'obiettivo del 3 per cento di investimenti in R&S sul Pil, previsto dall'Unione Europea con la strategia di Lisbona.
Secondo queste simulazioni il risparmio decennale risulta pari al 9-10 per cento del Pil del 2005. Se fosse stato destinato al risanamento dei conti pubblici, ne sarebbe potuto conseguire un significativo abbassamento del livello di debito pubblico, nel 2005 attestato in base ai dati della Banca d'Italia, a 1.507,6 miliardi di euro, con un peso sul Pil pari a 106,4 per cento. Sottraendo il risparmio cumulato al debito pubblico 2005, secondo l'ipotesi in cui il costo unitario del lavoro fosse cresciuto com'è cresciuto nel settore privato, il debito avrebbe potuto essere ridotto del 9,38 per cento rispetto al suo valore attuale e quindi con un rapporto debito/Pil al 2005 pari a 97,3 per cento. Nell'ipotesi di risparmio cumulato secondo la crescita del costo unitario del lavoro nel terziario privato, il debito pubblico si sarebbe potuto contrarre del 10,58 per cento rispetto al valore reale, con un peso sul Pil pari al 96,2 per cento.
La rilevazione potrà essere approfondita considerando le condizioni della pubblica "generosità" – correlazione con la dinamica della produttività, immissione di personale a elevata qualifica, progressivo riconoscimento della qualificazione e dei relativi scorrimenti professionali, presenza e incidenza del sindacato – e le sue differenziazioni per comparti, per livelli istituzionali e per territori.
Resta comunque significativa la rilevanza delle risorse attribuite nello scorso decennio al personale pubblico nella prospettiva del risanamento dei conti pubblici e della contestuale esigenza di reperire fondi necessari alle politiche di rilancio dell’economia.

Tab. 4 Costo unitario del lavoro Aapp a tassi di crescita simulati. (Migliaia di euro correnti)

Tab. 5 Redditi da lavoro dipendente nel Aapp a tassi di crescita simulati (Milioni di euro correnti)