La riforma costituzionale sulla devolution ha certamente un merito: quello di aver suscitato per la prima volta una riflessione approfondita e un contrasto di opinioni sui temi del decentramento e del federalismo. A ben vedere, il progetto di Bossi, che attribuisce alle Regioni la competenza legislativa esclusiva in tre materie non è un'assoluta novità. Con la riforma approvata nella precedente legislatura, infatti, è possibile (art. 116 della Costituzione) che singole Regioni ottengano (previa ratifica, a maggioranza assoluta, del Parlamento nazionale) "ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia" nelle materie a legislazione concorrente, tra le quali sono comprese l'istruzione e la sanità (non la polizia locale). In pratica, già oggi è previsto che una Regione possa esercitare una potestà legislativa esclusiva, che le consentirebbe cioè di legiferare in materia di sanità o di istruzione senza doversi conformare ai principi fondamentali fissati nella legislazione dello Stato. Sorprende quindi che l'acceso dibattito di questi giorni non sia stato avviato già in occasione della precedente riforma costituzionale.
Gli argomenti a favore
Quali sono gli argomenti a favore dell'attribuzione di competenze e responsabilità per determinati programmi di spesa pubblica ai governi decentrati? Gli economisti di solito propongono ragioni di efficienza: la soluzione decentrata consente un miglior adattamento alle preferenze dei cittadini rispetto a quella centralizzata che per sua natura tenderà verso l'uniformità. Nel nostro caso non è chiaro cosa ciò significhi. Consideriamo, ad esempio, la sanità (per l'istruzione valgono considerazioni analoghe). L'unica differenziazione plausibile delle esigenze locali può riguardare aspetti - come la composizione per età della popolazione - perfettamente osservabili da chiunque, anche dal governo centrale, che può, quindi, corrispondentemente differenziare l'offerta (ad esempio, più pediatri o più case di riposo). Si tratta, comunque, di questioni organizzative e amministrative che possono trovare soluzioni diverse: venire attribuite ai governi locali o a un'articolazione territoriale del governo centrale (come avviene, rispettivamente, nei sistemi sanitari italiano e inglese, VEDI PETRETTO). La scelta a favore dei governi locali dipende soprattutto dalla capacità di far corrispondere responsabilità di spesa e di finanziamento, cosa non sempre facile come dimostra l'esperienza della sanità italiana.
L'argomento dell'adattamento a preferenze (o esigenze) locali diversificate non sembra, comunque, utilizzabile per sostenere l'opportunità di differenziare l'insieme di prestazioni finanziate (ricoveri, farmaci, ecc.) o le caratteristiche di fondo del sistema sanitario (privato o pubblico? mutue o servizio nazionale?); può giustificare una competenza amministrativa o, al massimo, una competenza legislativa concorrente delle Regioni, non certo una competenza esclusiva.
Un secondo argomento è la maggiore vicinanza ai cittadini e, quindi, il maggiore controllo democratico che si eserciterebbe sulle scelte dei governi locali. Anche qui bisogna distinguere. La partecipazione e il controllo dei cittadini sono maggiori se decisioni come la localizzazione dei presidi sanitari nel territorio o la nomina dell'amministratore di un grande ospedale sono attribuite alle scelte locali (in alcuni casi meglio se dei Comuni piuttosto che delle Regioni). Non è affatto detto che ciò valga per le questioni di fondo che verrebbero toccate dalla competenza legislativa esclusiva delle Regioni, anzi è probabile che sia vero il contrario. Nelle società moderne l'opinione pubblica si forma soprattutto attraverso mezzi di comunicazione nazionali. Sulle grandi questioni il governo centrale è più vicino ai cittadini e più "controllabile" di quelli regionali. Basta provare a chiederci se siamo più informati sull'attività legislativa del nostro Consiglio regionale o del Parlamento nazionale.
Le vere motivazioni della devolution
C'è soltanto un argomento di natura economica che può giustificare differenze di fondo nell'intervento pubblico nella sanità o nell'istruzione: il desiderio che questi programmi di spesa riflettano le differenze di reddito e, quindi, di capacità fiscale tra le varie Regioni. È probabile che questa - insieme con gli interessi del ceto politico locale, naturalmente favorevole a un'espansione del proprio business - sia la vera motivazione dell'irrompere nell'ultimo decennio del tema del federalismo nella scena politica italiana. È un obiettivo che potrebbe anche essere giustificato sulla base di considerazioni di efficienza: standard dei servizi uniformi su tutto il territorio nazionale comportano un sacrificio per le Regioni più ricche: in termini di una maggiore pressione tributaria per finanziare la spesa delle Regioni più povere e/o di livelli dei servizi più bassi di quelli che il grado di sviluppo dell'economia locale renderebbe possibile. Ma nessuno dice di voler perseguire questo obiettivo. Sarebbe forse meglio discuterne apertamente, piuttosto che recitare la litania del principio di sussidiarietà e del modello statalistico, autoritario e centralistico.
L'attribuzione alle Regioni di competenze esclusive per sanità e istruzione (per effetto della riforma Bossi o dell'articolo 116 della Costituzione), insomma, non è giustificata. Le ragioni di efficienza comunemente avanzate appaiono particolarmente
deboli. Vi sono, invece, molte buone ragioni contrarie. Quelle basate su considerazioni di equità e di interesse nazionale sono ampiamente note, ma vale la pena ricordarne un'altra. Il nostro sistema è ancora alla ricerca di un assetto consolidato delle relazioni finanziarie tra i vari livelli di governo, dopo l'ultima riforma costituzionale (che se ha un difetto è quello di essere troppo ampia e non il contrario). Ogni ulteriore accentuazione della divergenza tra responsabilità di spesa e di finanziamento avrebbe conseguenze drammatiche sugli equilibri di finanza pubblica, tanto più alla luce dell'eliminazione dei margini di autonomia tributaria delle Regioni e dei Comuni, decisa nella legge finanziaria in modo del tutto contraddittorio con il progetto di estendere le competenze dal lato della spesa.