Tra gli aspetti innovativi della legge di riforma costituzionale (vedi Bordignon), c'è anche la trasformazione del Senato in "Senato federale", con compiti differenziati rispetto alla prima Camera, la "Camera politica", e forme diverse di rappresentanza.
Lo scopo dichiarato è quello di rendere il sistema compatibile con le nuove attribuzioni di competenze tra i diversi livelli di governo introdotte con la riforma costituzionale del Titolo V nel 2001. Al nuovo Senato vengono in realtà attribuiti anche altri compiti. Ma non c'è dubbio che il cuore del progetto sta nel tentativo di rispondere alle esigenze generate dal decentramento del 2001.
La proposta risponde davvero a queste esigenze? E se no, come potrebbe essere modificata?
La Camera territoriale
Innanzitutto, abbiamo davvero bisogno di introdurre una Camera territoriale?
La letteratura suggerisce come l'effetto fondamentale del bicameralismo (rispetto anche a una singola Camera con rappresentanza mista) sia quello di focalizzare il dibattito politico e l'evoluzione legislativa sugli aspetti di rappresentanza degli interessi su cui le due Camere più differiscono.
Per capirsi, una seconda Camera composta solo da "anziani", per esempio, focalizzerebbe il dibattito politico sugli aspetti relativi agli effetti redistributivi delle politiche pubbliche sulla popolazione per classi di età, una di rappresentanti di "categorie professionali" sugli aspetti relativi agli effetti relativi alle politiche sulle classi professionali, e così via.
Una seconda Camera che avesse una chiara connotazione territoriale focalizzerebbe dunque il dibattito politico sui cleavage territoriali, la contrapposizione degli interessi tra i cittadini come appartenenti a uno Stato nazionale e come appartenenti a determinati territori.
Sarebbe questo utile nel contesto italiano? Probabilmente sì, perché potrebbe aiutarci a risolvere i due problemi fondamentali lasciateci in eredità dal nuovo Titolo V: il problema del coordinamento verticale tra Stato e governi territoriali nella determinazione delle politiche, e il problema della risoluzione politica del conflitto distributivo tra territori, inevitabile dato il marcato dualismo economico del paese.
Perché questo avvenga, tuttavia, almeno due condizioni dovrebbero essere soddisfatte: le procedure legislative dovrebbero essere in grado di funzionare efficacemente e il Senato dovrebbe rappresentare effettivamente i territori. È questo il caso con la legge 2544?
Le competenze
Il modello del nuovo Parlamento ipotizzato dalla legge di riforma è basato su una rigida divisione di competenze tra le due Camere, costruita alla luce dell'altrettanto rigida attribuzione di competenze tra Stato e Regioni del Titolo V.
Alla Camera politica spetta il compito (esclusivo) di dare la fiducia all'esecutivo e di legiferare sulle competenze esclusive dello Stato, così come enucleate nel secondo comma dell'articolo 117. Al Senato, è assegnato il compito di legiferare sulle materie concorrenti tra Stato e Regioni, indicate nel terzo comma del medesimo articolo. A tutte e due assieme, di legiferare sulla perequazione territoriale e sul federalismo fiscale, cioè sull'articolo 119.
Ogni Camera, su richiesta di due quinti dei propri membri, può richiedere di esaminare una legge approvata dall'altra, ma solo a quest'ultima spetta la decisione finale sulle eventuali proposte di modifica avanzate.
Può funzionare un simile sistema?
La risposta è quasi certamente no. Il problema è che esiste una forte interdipendenza tra le decisioni che dovrebbe prendere la prima Camera e quella che dovrebbe prendere la seconda e viceversa, e non si capisce come le due potrebbero prendere decisioni diverse, potenzialmente contraddittorie, sulla stessa materia.
Prendiamo per esempio la Sanità. Sulla base della legge 2544, la Camera politica determina i servizi essenziali (articolo 117, comma m), il Senato federale determina i principi generali della tutela della salute, le Regioni determinano la legislazione di dettaglio (e hanno competenza esclusiva sull'organizzazione del sistema sanitario grazie alla devolution), e Camera e Senato determinano assieme le risorse. Chi garantisce che le prime due decisioni siano coerenti tra loro? Come si fa a determinare i principi generali di tutela della salute se gli standard relativi ai servizi li decide un'altra Camera, e viceversa? E cosa si deve finanziare con la perequazione, i principi generali o gli standard?
In altre parole, il rischio è che il nuovo modello, invece di mediare il conflitto tra Stato e Regioni, e tra le stesse Regioni, ne introduca altri, questa volta all'interno dello stesso Stato.
La rappresentanza
La seconda domanda è se il Senato federale sia davvero "federale", cioè se rappresenti effettivamente i territori. Nel modello proposto, questa rappresentanza dovrebbe essere garantita soprattutto dal principio della "contestualità imperfetta" tra elezioni del Senato e elezioni regionali, cioè dal fatto che i due turni elettorali dovrebbero avvenire assieme (contestualità), e che, se un consiglio regionale viene sciolto anzitempo e si tengono nuove elezioni, la durata del nuovo consiglio viene ridotta in modo da ricostruire la contemporaneità delle elezioni nel futuro (imperfetta). L'idea di fondo è che ci sia una sorte di effetto di "traboccamento" tra le due elezioni, cosicché il colore politico dei senatori eletti assomigli a quello dei governi delle Regioni di provenienza.
È sufficiente questo a garantire la rappresentanza territoriale del Senato?
È assai dubbio. Primo, perché anche a parità di sistema elettorale non c'è ragione per cui i cittadini, a meno che non siano costretti a farlo, debbano votare nello stesso modo per il Senato e per i governi regionali.
L'evidenza nazionale e internazionale è piena di esempi di divided vote, del resto totalmente giustificabile perché senatori e presidenti delle Regioni fanno un mestiere diverso e si devono occupare di cose diverse. Secondo, perché non c'è ragione per cui il sistema elettorale debba essere lo stesso per le Regioni e per il Senato. Il primo deve garantire la governabilità, il secondo no, visto che il Senato non vota la fiducia al Governo. Ma se il sistema elettorale è diverso, per esempio maggioritario il primo e proporzionale il secondo, non c'è ragione per cui i risultati debbano essere gli stessi. Terzo, perché la soluzione trovata umilia i consigli regionali e ne mette in dubbio l'efficacia decisionale (chi si candida per un consiglio regionale che resta in carica un anno?).
Il Bundesrat?
Il sistema individuato dalla legge 2544 dunque appare assai carente sia in termini di rappresentanza che di efficacia decisionale. Ci sono alternative valide?
Qui il discorso si fa più complesso. Molti commentatori di destra o di sinistra sembrano essere affezionati al modello del Bundesrat tedesco, il Senato delle Regioni, in cui i senatori sono semplicemente dei funzionari dei governi regionali che intervengono soltanto su un gruppo specifico di materie, nel nostro caso quelle delle competenze concorrenti.
Certamente, questo modello risolve il problema della rappresentanza (dei governi regionali, non necessariamente dei territori), ma è carente da molti altri punti di vista, come del resto dimostra chiaramente l'evidenza tedesca. Soprattutto, non risolve il problema della funzionalità del sistema. Il livello di integrazione delle funzioni svolte tra i diversi governi è tale da rendere difficile tracciare una linea precisa, tant'è che si calcola che il Bundesrat tedesco intervenga ormai su oltre l'80 per cento delle materie, con forti capacità di ricatto nei confronti della Camera politica su tutto il resto. Non pare saggio affidare a funzionari compiti di pertinenza dei politici.
Uno Stato, un voto
Senza aver la pretesa di avere la soluzione in tasca, la discussione precedente suggerisce però alcune conclusioni.
Primo, il Senato federale si deve occupare di tutto o di quasi tutto. Visto che suddivisioni nette tra materie sono insostenibili è bene che si elimini il problema alla radice, non producendo contraddizioni dove queste non sono strettamente necessarie.
Secondo, poiché si deve occupare di tutto o quasi tutto, il Senato deve essere composto da politici eletti direttamente, non da funzionari indicati da altri governi. In democrazia, solo l'elezione diretta attribuisce la legittimità politica necessaria a occuparsi dei grandi temi della politica.
Terzo, esiste un problema irrisolto di rappresentanza dei territori. I paesi federali risolvono la difficoltà introducendo il principio federale classico: uno Stato, un voto.
Forse anche questa, magari in forma attenuata, è una possibile soluzione per l'Italia.