Per garantire decisionismo, efficacia e rappresentanza, il modello individuato dal Presidente del Consiglio nelle proposte di riforma istituzionale costituirebbe un mix di presidenzialismo, devoluzione e proporzionalismo. Per semplificare, il primo si rifarebbe in qualche misura al modello francese, il secondo all'innesto del modello britannico sul federalismo approvato nella scorsa legislatura e completato da un Senato delle Regioni, e il terzo al sistema elettorale tedesco con soglia di sbarramento, rafforzato da un premio di maggioranza. L'idea di fondo è di prendere a prestito dalle democrazie europee considerate meglio funzionanti alcuni dei loro elementi caratterizzanti, al fine di produrre un'architettura istituzionale capace di superare l'impasse che il sistema politico italiano tuttora presenta. Purtroppo, l'alchimia istituzionale è un esercizio complesso e non si possono mescolare facilmente ingredienti diversi.
Pregi e difetti di un'insalata in salsa italiana
Innanzitutto, è evidente che il mix proposto si propone di accontentare le varie anime della coalizione di Governo, bilanciandone esplicitamente i radicalismi e ponendo al centro del nuovo equilibrio istituzionale l'attuale Presidente del Consiglio. Tuttavia non ogni conciliazione degli estremi dà vita al moderatismo né ad un modello coerente e capace di funzionare.
In primo luogo va sottolineato che la scelta presidenzialista è del tutto eccezionale nel contesto europeo. Tralasciamo pure i presidenti eletti a suffragio universale come quelli austriaco o irlandese ma con compiti puramente notarili, e rimandiamo per un attimo la discussione del caso francese. Nel panorama dell'Europa occidentale rimangono unicamente le esperienze del Portogallo e della Finlandia. Per entrambi si è assistito ad una graduale riduzione delle prerogative e autonomie della presidenza, in decisa controtendenza con il modello che si intende ora assumere a riferimento.
Il semi-presidenzialismo alla francese
Ma il caso più discusso resta quello francese, ed è rispetto a questo che è necessario prendere le misure. In letteratura viene definito tradizionalmente come il prototipo di semi-presidenzialismo, o un caso di presidenzialismo con premier(1): il Presidente è eletto direttamente ma il capo del Governo deve trovare la sua maggioranza in Parlamento, così che il primo è costretto alla coabitazione se la coalizione a suo sostegno è minoritaria nell'assemblea legislativa, mentre diviene di fatto – più che di diritto – il principale leader politico del paese se la maggioranza parlamentare gli è favorevole (come avviene attualmente con Chirac rispetto alla coalizione guidata da Raffarin).
Si tratta di un modello che ha numerosi estimatori e che certo ha dato buona prova di sé, ma a condizioni particolari:
- funziona in un contesto di Stato centralizzato
- è fondato su uno dei sistemi elettorali più "disproporzionali" al mondo: il maggioritario a doppio turno, che impone ai partiti di coalizzarsi, finanche ad unirsi. Da un lato, questo comporta una riduzione della frammentazione partitica che né il nostro attuale sistema elettorale, né le ipotesi di proporzionalismo rafforzato (sbarramento più premio di maggioranza) assicurerebbero. Dall'altro, il modello proporzionalista incentiva comunque la competizione e la legittima riaffermazione delle specifiche identità e tradizioni partitiche. Un Presidente italiano che "scendesse in Parlamento", alla ricerca di una maggioranza o con la volontà di farsi approvare parte del proprio programma, non si troverebbe di fronte né le coalizioni francesi, né i parlamentari sciolti statunitensi, ma partiti politici l'un contro l'altro armati: questo fa una bella differenza.
Il funzionamento del sistema francese, e soprattutto l'efficace passaggio dalla Quarta alla Quinta Repubblica, è stato inoltre improntato dalla leadership indiscussa e unificante del Presidente De Gaulle(2). Lo stesso non potrebbe certo avvenire con un Presidente del Consiglio (e con un'opposizione) che ha l'abitudine di tacciare l'avversario politico come nemico, e la cui popolarità tende a spaccare il paese in due fazioni ben distinte. La coabitazione, in Francia, non ha prodotto né disastri, né particolari inefficienze. In parte, questa efficienza è dovuta alle particolari regole del processo legislativo, ma in parte anche all' imprinting originario di cui gode la figura del Presidente anche nei confronti dei suoi avversari politici.
La Repubblica delle banane
Il Presidente francese non è infine dotato di particolari poteri legislativi, e quindi non sarebbe garanzia di quel decisionismo attualmente invocato. Tutto l'opposto. Come e più degli altri sistemi interamente presidenziali, le sue proposte dovrebbero passare in Parlamento, là dove troverebbe quell'ambiente frammentato e rianimato da specifiche rappresentanze a cui abbiamo già accennato. Già l'attuale Berlusconi 2, nonostante l'intelligente inclusione dei principali leader partitici della coalizione nel suo esecutivo, fa fatica a controllare le spinte centrifughe nel suo Governo e nella sua maggioranza. La strada di un Presidente solitario in un contesto proporzionale sarebbe assai più ardua e in salita, nonché a fortissimo rischio di stallo istituzionale. A meno, naturalmente, di non immaginare prerogative, poteri, veti, e diritti di rimozione del gabinetto e di scioglimento del Parlamento assolutamente straordinari. Ma allora l'orizzonte non sarebbe più quello del semi-presidenzialismo francese, ma quello della "repubblica delle banane", paventato dalle opposizioni e sottolineato a suo tempo da Sartori in occasione delle prime sortite estive del Presidente del Consiglio(3).
(1) I riferimenti obbligati sono a G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, Bologna, Il Mulino 2000 e M.S. Shugart e J.M. Carey, Presidenti e assemblee, Bologna, Il Mulino, 1995.
(2) Maurice Duverger ha sostenuto che la semplificazione del sistema partitico avvenuta nella Quinta Repubblica francese sia stata dovuta più all'effetto indiretto dell'elezione presidenziale che non al doppio turno per l'Assemblea nazionale. Tuttavia, il caso israeliano, che presentava fino al 2001 l'elezione diretta del premier in un contesto proporzionale, dimostrerebbe l'esatto contrario, avendo prodotto ulteriore disgregazione partitica. E' quindi forse la figura stessa del Presidente, più che la sua investitura istituzionale, ad aver giocato quegli effetti positivi a cui accennava Duverger per la Francia. Si veda comunque M. Duverger, Duverger's Law: orty Years Later in B. Grofman e A. Lijphart (a cura di), Electoral Laws and Their Political Consequences, New York, Agathon Press: 69-84.
(3) G. Sartori, Presidenzialismo e colpi di teatro, "Corriere della Sera", 21 luglio 2002. Si veda anche il dibattito apertosi sullo stesso quotidiano con il ministro e politologo G. Urbani nei giorni 8 e 18 dicembre 2002.
Per saperne di più (oltre ai lavori citati):
S. Fabbrini e S. Vassallo, I governi, Roma, Laterza, 1999
Y. Mény e A. Knapp, Government and Politics in Western Europe, Oxford, Oxford UP, 1998.
A. Lijphart, Le democrazie contemporanee, Bologna, Il Mulino, 2001