Perché l'Italia ha meno infrastrutture degli altri Paesi europei? E perché il Sud ne ha ancora meno? Questa doppia carenza non dipende dall'ammontare della spesa complessiva né dalla sua distribuzione sul territorio (1). Dipende invece dall'incapacità della pubblica amministrazione di tradurre quella spesa in opere pubbliche adeguate, per costi, tempi di realizzazione e bisogni del Paese.
E' vero che quanto avviene nel dopoguerra, con il gonfiarsi degli investimenti pubblici, mette in secondo piano la storia precedente. Per gli ultimi 50 anni i dati parlano particolarmente chiaro: sino alla metà degli anni '80, la spesa complessiva per opere pubbliche nel Mezzogiorno raramente è inferiore al 40% del totale. Solo in seguito, e soprattutto negli anni '90, la distribuzione degli investimenti penalizza il sud e le isole.
Lo sforzo protratto e ingente per dotare di infrastrutture il Mezzogiorno non ha dato i risultati desiderati. Infatti, se dall'analisi dell'impegno finanziario si passa ad un inventario di quel che effettivamente è stato costruito - i chilometri di strade, le ferrovie, eccetera - si conferma l'opinione corrente: nel Mezzogiorno vi sono meno infrastrutture che altrove. Una quantificazione del rapporto che vi è tra quanto è stato speso e quel che si è realizzato nelle diverse parti d'Italia è eloquente: i comportamenti meno virtuosi si hanno al sud, particolarmente in Sicilia, Calabria e Campania, e le differenze osservate rispetto al resto del Paese sono notevoli. Un esempio: se si considerano le infrastrutture effettivamente presenti, la Sicilia nel 1997 disponeva di una dotazione pari al 66% rispetto alla media nazionale. Se si considera quanto è stato speso nel tempo, l'ammontare delle infrastrutture in Sicilia avrebbe dovuto essere pari al 114% della media nazionale.
Torniamo al dibattito di oggi. Non si può svincolare un ragionamento sulle opere e sulle risorse necessarie da una considerazione approfondita sul modo in cui l'amministrazione riesce a gestire le realizzazioni. Per esempio, è difficile prestare fede alle previsioni di spesa per la costruzione del ponte sullo Stretto, che interessa le regioni che storicamente si sono dimostrate meno capaci nel realizzare le opere pubbliche. Una stima seria dei costi dovrebbe contemplare, oltre alle alternative tecnologiche, degli scenari "amministrativi", per descrivere come il costo previsto si modifichi a seconda della capacità delle amministrazioni, per esempio nel gestire le inevitabili variazioni che si renderanno necessarie per un'opera così complessa.
Le leggi Merloni, tra qualche limite, includevano degli incentivi pregevoli: l'obbligo di realizzare progetti "esecutivi", per quanto rigido, spinge le amministrazioni ad attrezzarsi; l'"Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici" potrebbe divenire una guida autorevole, in grado non soltanto di controllare, ma anche di istruire, di formare, e di fornire riferimenti alle amministrazioni interessate. Un compito che del resto anche il Ministero svolgerebbe, se si affrontasse al suo interno il problema delle competenze tecniche con serietà e metodo.
Il nuovo quadro disegnato dal Governo Berlusconi ha un'impostazione diversa, e non manca di coerenza e di coraggio. Ma, oltre all'attenzione per gli aspetti puramente finanziari del problema, attraverso la formazione di Patrimonio SPA e di Infrastrutture SPA, non aggiunge nulla, e qualcosa toglie, al cammino difficile per realizzare un'amministrazione più capace. L'inadeguatezza dell'amministrazione è aggirata attraverso la figura del general contractor, unica impresa che si occuperà della progettazione, del finanziamento e dell'esecuzione di una grande opera. Ma il "contraente generale" non vivrà nel vuoto, e il suo referente sarà l'amministrazione di sempre. Inoltre, le imprese in grado di svolgere il ruolo di contraente generale per le grandi opere saranno poco numerose, e subiranno un impulso irresistibile alla collusione, che attenua la concorrenza e fa lievitare i prezzi.
A ben vedere, la riforma attuale appare come un'ulteriore espressione di una sorta di ideologia corrente, secondo la quale i problemi della nostra amministrazione pubblica sono risolvibili al suo esterno, portando fuori delle responsabilità e introducendo nuove figure, possibilmente con nomi in lingua inglese. Nei fatti, quel che si porta fuori, da dentro deve comunque essere controllato e indirizzato: si tratta di un'opera ardua, perché lo stesso processo di "riforma" spesso si accompagna a una demotivazione e a un impoverimento delle competenze tecniche delle amministrazioni.
Nel campo delle infrastrutture, così come negli altri aspetti della vita nazionale, il problema del cambiamento nell'amministrazione pubblica non presenta scorciatoie utilmente percorribili: ecco un piccolo "mantra" che i riformisti italiani farebbero bene a memorizzare.
(1) Disponibili all'indirizzo http://www.spbo.unibo.it/picci/infrastrutture