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«In data 5 dicembre 2003, mi è stata inviata per la promulgazione la legge "Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della Rai-Radiotelevisione italiana Spa, nonché delega al Governo per l'emanazione del testo unico della radiotelevisione", approvata dalla Camera dei Deputati il 2 ottobre 2003 e approvata in via definitiva dal Senato il 2 dicembre 2003.

Il relativo disegno di legge era stato presentato dal Governo alla Camera dei Deputati il 25 settembre 2002. Successivamente, il 20 novembre 2002, era sopraggiunta la sentenza della Corte Costituzionale n.446, che dichiarava "la illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 7, della legge 31 luglio 1997, n.249 (Istituzione della Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni radiotelevisivo), nella parte in cui non prevede la fissazione di un termine finale certo, e non prorogabile, che comunque non oltrepassi il 31 dicembre 2003, entro il quale i programmi irradiati dalle emittenti eccedenti i limiti di cui al comma 6 dello stesso articolo 3, devono essere trasmessi esclusivamente via satellite o via cavo.

La data del 31 dicembre era già stata indicata, come termine per la cessazione del regime transitorio di cui all'articolo 3, settimo comma, della legge 249 del 1997, dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (deliberazione numero 346 del 7 agosto 2001). Detto articolo 3 rinvia ai limiti fissati dal sesto comma dell'articolo 2 della stessa legge n.249, la dove si stabilisce che ad uno stesso soggetto o a soggetti controllati o collegati "non possono essere rilasciate concessioni né autorizzazioni che consentano di irradiare più del 20% rispettivamente delle reti televisivi o radiofoniche analogiche e dei programmi televisivi o radiofonici numerici, in ambito nazionale, trasmessi su frequenze terrestri, sulla base del piano delle frequenze".

Tutto ciò detto in relazione alla compatibilità delle succitate disposizioni della legge in esame con la sentenza 466 del 20 novembre 2002, non posso esimermi dal richiamare l'attenzione del Parlamento su altre parti della legge che - per quanto attiene al rispetto del pluralismo dell'informazione - appaiono non in linea con la giurisprudenza della Corte Costituzionale.

Si consideri, a tale proposito, che la sentenza della Corte Costituzionale n.826 del 1988 poneva come un imperativo la necessità di garantire "il massimo di pluralismo esterno, onde soddisfare, attraverso una pluralità di voci concorrenti, il diritto del cittadino all'informazione". E ancora, nella sentenza 420 del 1994, la stessa Corte sottolineava l'indispensabilità di "un'idonea disciplina che prevenga la formazione di posizioni domninanti".

Nell'ambito dei principi fissati dalla richiamata giurisprudenza della Corte Costituzionale, si è mosso il messaggio da me inviato alle Camere il 23 luglio 2002". "Per quanto riguarda la concentrazione dei mezzi finanziari, il sistema integrato delle comunicazioni (Sic) - assunto dalla legge in esame come base di riferimento per il calcolo dei ricavi dei singoli operatori di comunicazione - potrebbe consentire, a causa della sua dimensione, a chi ne detenga il 20% (articolo 15, secondo comma, della legge) di disporre di strumenti di comunicazione in misura tale da dar luogo alla formazione di posizioni dominanti".

"Quanto al problema della raccolta pubblicitaria, si richiama la sentenza della Corte Costituzionale n. 231 del 1985 che, riprendendo i principi affermati in precedenti decisioni, richiede che sia evitato il pericolo 'che la radiotelevisione, inaridendo una tradizionale fonte di finanziamento della libera stampa, rechi grave pregiudizio ad una libertà che la Costituzione fa oggetto di energica tutela'". "Si rende infine indispensabile espungere dal testo della legge il comma 14 dell'articolo 23, che rende applicabili alla realizzazione di reti digitali terrestri le disposizioni del decreto legislativo 4 settembre 2002, numero 198, del quale la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale con la sentenza 303 del 25 settembre/1 ottobre 2003.

Per la stessa ragione, va soppresso il riferimento al predetto decreto legislativo dichiarato incostituzionale, contenuto nell'articolo 5, primo comma lettera L e nell'artico,o 24, terzo comma". "Per i motivi innanzi illustrati - conclude Ciampi - chiedo alle Camere, a norma dell'articolo 74, primo comma, della Costituzione, una nuova deliberazione in ordine alla legge a me trasmessa il 5 dicembre 2003".

"La sentenza della corte numero 466 del 20 novembre 2002 muove dalla considerazione della situazione di fatto allora esistente, che, a suo giudizio, non garantisce... l'attuazione del principio del pluralismo informativo esterno, che rappresenta uno degli imperativi ineludibili emergenti dalla giurisprudenza costituzionale in materia. Nell'ultima delle considerazioni in diritto, la Corte precisa che "la presente decisione, concernente le trasmissioni televisive in ambito nazionale su frequenze terrestri analogiche, non pregiudica il diverso futuro assetto che potrebbe derivare dallo sviluppo della tecnica di trasmissione digitale terrestre, con conseguente aumento delle risorse tecniche disponibili'".

"Dalla sentenza - i cui contenuti essenziali sono stati richiamati dai presidenti dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e dell'Autorità garante della concorrenze e del mercato, nelle audizioni rese alle commissioni riunite VII e IX della Camera dei Deputati il 10 settembre 2003 - discende, pertanto, che, per poter considerare maturate le condizioni del diverso futuro assetto derivante dall'espansione della tecnica di trasmissione digitale terrestre e, quindi, per poter giudicare separabile il limite temporale fissato nel dispositivo, deve necessariamente ricorrere la condizione che sia intervenuto un effettivo arricchimento del pluralismo derivante da tale espansione".

"La legge a me inviata si fa carico di questo problema. Le norme che disciplinano l'assetto sopraconsiderato sono contenute nell'articolo 25, il cui primo comma stabilisce che, entro il 31 dicembre 2003, dovranno essere rese attive reti televisive digitali terrestri, ponendo in particolare, a carico della società concessionaria del servizio pubblico (secondo comma) l'obbligo di predisporre impianti (blocchi di diffusione) che consentano il raggiungimento del 50% della popolazione entro il primo gennaio 2004 e del 60% entro il primo gennaio 2005. L'articolo 25, terzo comma, stabilisce inoltre che 'l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, entro i dodici mesi successivi al 31 dicembre 2003, svolge un esame della complessiva offerta dei programmi televisivi digitali terrestri allo scopo di accertare: a) la quota di popolazione raggiunta dalle nuove reti digitali terrestri; b) la presenza sul mercato di decoder a prezzi accessibili; c) l'effettiva offerta al pubblico su tali reti anche di programmi diversi da quelli diffusi dalle reti analogiche'"

"Ciò premesso, ritengo di dover formulare alcune osservazioni in merito alla compatibilità di talune disposizioni della legge in esame con la sentenza 466/2002 della Corte Costituzionale. Una prima osservazioni riguarda il termine massimo assegnato all'Autorità per effettuare detto esame: 'Entro i 12 mesi successivi al 31 dicembre 2003' (articolo 25, terzo comma). Questo lasso di tempo - molto ampio rispetto alle presumibili occorrenze della verifica - si traduce, di fatto, in una proroga del termine finale indicato dalla Corte Costituzionale".

"Una seconda osservazione concerne i poteri riconosciuti all'Autorità: questa, entro i 30 giorni successivi al completamento dell'accertamento, invia una relazione al governo e alle competenti Commissioni parlamentari, 'nella quale verifica se sia intervenuto un effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo ed eventualmente formula proposte di interventi diretti a favorire l'ulteriore incremento dell'offerta di programmi televisivi digitali terrestri e dell'accesso ai medesimi' (articolo 25, terzo comma).

Ne deriva che, se l'Autorità dovesse accertare, entro il termine assegnatole, che le suesposte condizioni (raggiungimento della prestabilita quota di popolazione da parte delle nuove reti digitali terrestri; presenza sul mercato di decoder a prezzi accessibili; effettiva offerta al pubblico su tali reti anche di programmi diversi da quelli diffusi dalle reti analogiche) non si sono verificate, non si avrebbe alcuna conseguenza certa. La legge, infatti, non fornisce indicazioni in ordine al tipo e agli effetti dei provvedimenti che dovrebbero seguire all'eventuale esito negativo dell'accertamento".

"Si consideri inoltre che il paragrafo 11, penultimo capoverso, delle considerazioni in diritto della sentenza numero 466, recita: 'd'altro canto, la data del 31 dicembre 2003 offre margini temporali all'intervento del legislatore per determinare le modalità della definitiva cessazione del regime transitorio di cui al comma 7 dell'articolo 3 della legge 249 del 1997'. Ne consegue che il primo gennaio 2004 può essere considerato come il dies a quo non di un nuovo regime transitorio, ma dell'attuazione delle predette modalità di cessazione del regime medesimo, che devono essere determinate dal Parlamento entro il 31 dicembre 2003. Si rende inoltre necessario indicare il dies ad quam, e cioè il termine di tale fase di attuazione".

Pur in presenza di vantaggi e di una qualità migliore del segnale, non è quindi scontato che i telespettatori scelgano di sostituire le proprie apparecchiature di ricezione entro pochi anni. Molto dipenderà dai nuovi programmi che verranno offerti nei canali digitali, la cui disponibilità è legata alle condizioni di concorrenza del settore televisivo. Ad esempio, un ampio bouquet di canali e servizi interattivi sono generalmente disponibili nei sistemi via cavo e via satellite. Per raggiungere una massa critica difficile da ottenere con le sole scelte dei consumatori, in molti Paesi è stato perciò imposto alle stazioni televisive un passaggio obbligatorio al nuovo standard. Ma dopo i vistosi insuccessi del digitale terrestre in Gran Bretagna e in Spagna, i tempi dello switch over sono stati opportunamente spostati in avanti, al 2010-2012, ipotizzando un periodo lungo di transizione.

In Italia vi sono 38 milioni di televisori, cui vanno aggiunti 20 milioni di videoregistratori. Ogni anno si vendono circa tre milioni di televisori, con un rinnovo naturale del parco che avviene in 12-13 anni. Ad oggi manca ancora un accordo definitivo sulle caratteristiche del set top box che, comunque, non sarà compatibile con quello della televisione digitale satellitare e quindi non fruirà di quelle esternalità. L'ipotesi di vendere in due anni almeno un set top box per famiglia partendo da zero, appare francamente ottimistica. Tanto per fare un confronto, il lettore dvd, uno dei prodotti di maggior successo degli ultimi tempi, ha impiegato sei anni per arrivare nel 2003 a vendite annue di 1,5 milioni di pezzi e a un tasso di penetrazione sulle famiglie del 15 per cento. Per raggiungere almeno una penetrazione totale sulle famiglie (ma non sui televisori) occorreranno 8-9 anni, nell'ipotesi più ottimista.

Nonostante nei convegni pubblici si continui a considerare la data del 2006 come riferimento, gli operatori si stanno preparando a un lungo periodo di transizione. In queste condizioni, i nuovi operatori che volessero produrre palinsesti per la tv digitale affronterebbero rischi elevati e ricavi incerti.

L'ipotesi di vendere canali ai consumatori sul modello pay tv si scontra con l'ampia offerta della televisione via satellite e con l'impossibilità tecnica di offrire bouquet di 30-40 canali. Per contro, vendere canali tematici (con palinsesti cioè da 10-20 milioni di euro) in piccoli bundle (3-4 canali) appare molto difficile e sconta le forti diseconomie di scala nella fase commerciale di gestione delle relazioni con la clientela.

Se un operatore puntasse invece a fare una tv generalista sul digitale terrestre con un palinsesto attrattivo, si sconterebbe col fatto che, per anni, i suoi costi devono essere funzione del mercato complessivo, perché compete con le grandi televisioni generaliste analogiche, mentre i suoi ricavi sono relativi a quella porzione di mercato in grado di ricevere i suoi programmi in digitale. Ad esempio, ipotizzando che un palinsesto da 150 milioni di euro consenta di raggiungere una share di ascolto media del 6 per cento e che questo ascolto si traduca in una quota del 6 per cento degli investimenti pubblicitari in televisione (tutte ipotesi ottimistiche), il nuovo entrante arriverebbe al break even nel 2012, ma in quell'anno avrebbe accumulato perdite per 1,3 miliardi di euro.

Anche l'ipotesi di coprire con la pubblicità i costi di un piccolo canale tematico appare improbabile. A oggi i quaranta maggiori canali tematici disponibili in Italia raccolgono mediamente 650 mila euro di pubblicità annua ciascuno e, a causa dei bassi ascolti, anche le tariffe unitarie (costi contatto) sono più basse di quelle della tv generalista. Anche presupponendo una capacità di raccolta ampiamente superiore, un operatore che puntasse su questo modello sarebbe in perdita per molti anni.

I servizi interattivi semplici - partecipazione a programmi o televoto tra diversi concorrenti - sono probabilmente l'area di cui è possibile intravedere uno sviluppo significativo, ma devono necessariamente appoggiarsi a palinsesti già finanziati dalla televisione analogica poiché altrimenti hanno attrattività irrilevante o costi insostenibili. Dunque sono realizzabili sostanzialmente dagli operatori già esistenti che cercano in questo modo di appropriarsi di un mercato attualmente in mano ai gestori della telefonia cellulare.

In conclusione, nel lungo periodo la televisione terrestre diventerà digitale, ma il percorso appare poco lineare e gli effetti sulla concorrenza nel mercato televisivo meno dirompenti di quanto sia dato per scontato in molti interventi politici, non solo del Governo.

Esiste però uno scenario molto diverso da quello descritto dal ministro Gasparri: la transizione a metà.

Il digitale terrestre non si sostituisce all'analogico nel breve medio periodo, ma si somma e convive con quest'ultimo, fino alla "morte naturale" dell'analogico.

In questo caso, le reti analogiche Rai e Mediaset restano al loro posto, e vengono "aggiunti" pochi "multiplex" digitali, diciamo due Rai e due Mediaset, con aree di servizio limitate alle grandi città, quindi, a bassa copertura territoriale e alta copertura di popolazione.

Risultato: le reti analogiche con il loro inefficiente uso delle frequenze restano al loro posto e resta intatto il patrimonio che rappresentano (per i duopolisti) in termini di occupazione dello spettro. Il digitale si avvia a "macchia di leopardo", in aree di servizio non contigue, quindi, adatte alle trasmissioni di programmi (locali) diversi e alla sperimentazione dell'interattività.

Rai e Mediaset aumentano la loro occupazione dello spettro e avviano la sperimentazione digitale sui grandi mercati. I concessionari nazionali analogici senza frequenze restano tali. I piccoli e medi operatori regionali e locali restano nel limbo analogico in attesa che l'evoluzione della tecnologia e dei ricevitori provochi la progressiva scomparsa del loro pubblico. Nessuna rivoluzione tecnologica e nessun aumento del pluralismo.

Cosa dice la Legge Gasparri

La Rai è tenuta a realizzare due nuovi "multiplex" che coprano almeno il 50 per cento della popolazione per il 1 gennaio 2004 (Articolo 25 comma 1). Mediaset può realizzare due "multiplex" con le stesse caratteristiche (Articolo 23 comma 1). Rai e Mediaset ripetono su uno dei loro "multiplex" i programmi diffusi dalle reti analogiche (consentito dall'articolo 23 comma 1).

Tutti i programmi diffusi sui nuovi "multiplex" Rai e Mediaset sono considerati nazionali pur raggiungendo solo il 50 per cento della popolazione (Articolo 25 comma 7). I programmi nazionali passano da tredici (numero delle concessioni e autorizzazioni nazionali) ad almeno diciannove (Articolo 25 comma 7). Il 20 per cento di diciannove è maggiore di tre: Rai e Mediaset possono trasmettere tre programmi sulle reti analogiche e/o digitali. In effetti, il numero di programmi nazionali trasmessi da ciascun duopolista è sei (tre analogici e tre repliche sui "multiplex" digitali), ma le repliche non contano ai fini dei limiti antitrust (Articolo 25 comma 7).

Conclusione: dal 1 gennaio 2004, grazie all'aumento del numero di programmi trasmessi dai due duopolisti, il numero di programmi nazionali che ogni operatore può diffondere passa da due a tre e Rai e Mediaset rientrano, "ipso facto", nei limiti anti-trust.

Si tratterà, forse contro le stesse intenzioni del ministro, del primo esempio di problema di concentrazione monopolistica risolto rafforzando la posizione dei monopolisti.

Ma la sopravvivenza di Rete 4 nell'etere terrestre non è il maggior problema di questo scenario di transizione-non-transizione. Il vero problema, per il pluralismo e per il mercato, è che l'asimmetria nella distribuzione delle frequenze favorirà gli operatori dominanti nella fase di avvio delle trasmissioni digitali e non verrà ridotta, neanche parzialmente, negli anni successivi. Le frequenze analogiche resteranno nella disponibilità dei duopolisti che non avranno alcun interesse a smantellare le proprie reti analogiche per consentire la convergenza al piano digitale. Ci troveremo in presenza del caso da manuale che motiva la gestione diretta delle frequenze da parte di un "broadcaster": la possibilità di controllare lo sviluppo del mercato.

Così, la data del completo passaggio al digitale verrà decisa dai duopolisti, il piano digitale elaborato dall'Autorità non verrà mai applicato. I piccoli e medi "broadcaster" analogici verranno trattati come i naufraghi di un immenso naufragio e nel tempo "tirati a bordo" dai duopolisti in base all'utilità marginale delle frequenze a loro disposizione. Utilità marginale certamente decrescente al crescere della copertura digitale e certamente nulla nel momento in cui Rai e Mediaset giudicheranno profittevole trasformare una o due delle loro reti analogiche in molti, nuovi, "multiplex" digitali.