La sanzione irrogata dall'Autorità garante della concorrenza (Agcm) alle maggiori compagnie di assicurazione per aver posto in essere uno scambio di informazioni sensibili, volto a facilitare il coordinamento nella fissazione dei prezzi dell'assicurazione Rc auto, ha suscitato una serie di iniziative di varia natura. Particolare rilievo ha assunto, per ovvie ragioni anche presso il grande pubblico, l'azione promossa dalle associazioni dei consumatori per ottenere, un risarcimento dei danni subiti dagli assicurati.
Risarcimento danni e deterrenza
Nel nostro sistema giuridico il risarcimento del danno non ha funzione di deterrenza, come invece accade nell'ordinamento statunitense che accorda al danneggiato la triplicazione del danno anche allo scopo di incentivare i privati ad affrontare il rischio e il costo della causa.
Nell'ambito della normativa italiana a tutela della concorrenza, punire l'illecito compete all'Agcm, che ha il potere di irrogare sanzioni amministrative "afflittive", cioè con scopo primario di punizione e di deterrenza. La legge antitrust italiana non contiene disposizioni specifiche in materia di risarcimento del danno, limitandosi ad attribuirne la competenza a un giudice civile, individuato nella corte d'appello.
Nel caso Rc auto, specialmente dopo la sentenza del Consiglio di Stato ampiamente favorevole all'Agcm, le associazioni dei consumatori hanno suggerito una procedura risarcitoria che invitava ogni cliente a presentare un ricorso di fronte al giudice di pace, per la restituzione di una parte dell'importo del premio, genericamente commisurato al "venti per cento dei premi pagati", con l'avvertenza di contenere la domanda nei limiti quantitativi del giudizio "secondo equità", allo scopo di evitare una difesa tecnica secondo le regole del diritto e l'appellabilità nel merito della sentenza. Tale inconsueta procedura non è espressamente prevista dalla legge antitrust italiana ma, a sorpresa, la Corte di Cassazione, con una recente sentenza, l'ha dichiarata ammissibile.
La dimensione del contenzioso (1) ha indotto il Governo ad adottare l'impopolare decreto legge che ha conservato ai giudici di pace la competenza per simili azioni risarcitorie ma, a prescindere dal valore della causa, ha precluso loro di giudicare secondo equità ogni volta in cui "sono stati lesi i diritti di una pluralità indeterminata di consumatori ed utenti".
Questo accresce la difficoltà della causa, perché il consumatore deve dare una prova più rigorosa del danno subito e, probabilmente, deve fronteggiare un secondo grado di giudizio, con costi e tempi attesi superiori. La drastica riduzione dell'incentivo a fare causa che ne dovrebbe derivare potrebbe essere corretta soltanto attraverso l'introduzione dell'azione collettiva, che consente di riunire in un unico giudizio tutte le richieste dei soggetti danneggiati, come auspicano le stesse associazioni dei consumatori. Un simile "trapianto" deve tuttavia misurarsi con la caratteristica preminente dell'azione collettiva statunitense, la cui finalità è la creazione di un incentivo non solo per il risarcimento del danno a vantaggio della parte privata, ma anche, e soprattutto , per la scoperta e la repressione dei cartelli. Dunque, è ragionevole ipotizzare che, in una causa su base collettiva, il giudice civile verrebbe a sovrapporre la sua istruttoria con l'analoga attività svolta dall'Agcm o, nel migliore dei casi, a seguirne le conclusioni, in particolare per quanto riguarda la misurazione della gravità complessiva dell'infrazione.
Comportamenti anticompetitivi e separazione di competenze
In realtà, l'aspro dibattito di questi giorni tende a focalizzarsi eccessivamente sugli aspetti, pur rilevanti, degli incentivi individuali ad accedere al giudizio. Si trascurano invece le inefficienze causate dalla (imperfetta) separazione delle competenze su due questioni: individuazione e deterrenza dei comportamenti anti-competitivi, da un lato, e risarcimento dei danni causati da tali comportamenti, dall'altro.
La procedura promossa dalle associazioni dei consumatori prevede un rimborso sulla base di rimedi civilistici e, tuttavia, fa leva su elementi che emergono dall'istruttoria Agcm. Il parametro del "venti per cento" è infatti la crescita dei prezzi "anomala" che l'Autorità ha desunto come differenza dell'incremento tariffario medio in Italia rispetto all'incremento tariffario medio comunitario nel triennio 1996-99 (2). La stima del danno alla collettività, indicata dal provvedimento dell'Autorità, non ha alcun intento risarcitorio ed è esclusivamente funzionale a commisurare la gravità della condotta all'entità della sanzione.
La questione è cruciale ora, ma lo sarà ancor più in futuro, se verrà introdotta l'azione collettiva. Perché l'azione risarcitoria (civile) che solitamente segue l'azione dell'autorità (amministrativa) finisce di fatto per fondarsi sui risultati misurati dall'Agcm specialmente se il giudice non è specializzato nella materia. Viene quindi in gioco una valutazione di efficienza di un simile sistema giurisdizionale, un ibrido che mostra i suoi limiti proprio nelle cause seriali a seguito di intese o pratiche concordate, dove la dimostrazione del danno subito a livello di singolo consumatore è oltremodo complessa, anche perché è discutibile che sia misurabile un "valore individuale" della concorrenza, bene pubblico per eccellenza.
In conclusione, è nostra opinione che sia alquanto inefficiente la scelta di attribuire la valutazione dei danni derivanti da violazioni della legge antitrust a un giudice non specializzato, in particolare quando le fattispecie sanzionate non presentano effetti individuali chiari. Sarebbe forse il caso di ripensare alla natura puramente afflittiva della sanzione antitrust, prevedendo ipotesi nelle quali l'Autorità garante possa decidere di attribuire alla sanzione una finalità anche compensativa, che almeno in via presuntiva sostituisca il risarcimento monetario del danno nelle azioni civili, in modo tale da consentire alla collettività dei consumatori di trarre beneficio da interventi di interesse generale (in questo caso, per esempio, il Governo avrebbe potuto rivolgere questi interventi alla riduzione della fiscalità sui contratti Rc auto oppure alla prevenzione e alla sicurezza stradale).
In caso contrario, sarebbe opportuno prevedere che la stima dei danni proposta in sede di istruttoria dall'Autorità garante sia concepita e quantificata con un appropriato rilievo tecnico, atto a renderla fruibile da giudici non specializzati nei possibili successivi giudizi civili di risarcimento del danno.
(1) Al di là degli eventuali nuovi oneri a carico delle compagnie, preoccupava anche il costo per la stessa amministrazione giudiziaria, a causa della remunerazione "a sentenza" utilizzata per i giudici di pace.
(2) Si noti che l'Autorità non afferma che la crescita anomala dei prezzi è da attribuirsi esclusivamente all'intesa sanzionata.