L'esame del disegno di legge per la tutela del risparmio inciampa di nuovo, con le dimissioni del relatore di maggioranza, in un clima rarefatto nel quale le truppe dei sostenitori sembrano ogni giorno assottigliarsi.
Eppure, il provvedimento resta necessario e urgente. Sul fronte internazionale, perché l'immagine del mercato finanziario è stata seriamente ferita, e il danno deve essere riparato. Sul fronte interno, perché l'incapacità di dotarci di regole e strumenti di vigilanza adeguati a prevenire nuovi scandali come Cirio e Parmalat aprirebbe ancora una volta la strada alle soluzioni giudiziarie, con gravi danni per l'ordinato funzionamento del sistema finanziario.
Tre sono le questioni che il disegno di legge, a mio avviso, deve affrontare correttamente per raggiungere i suoi scopi.
Il fallimento dei controlli
La prima questione riguarda l'equilibrio degli interventi nel rimediare ai fallimenti emersi nel sistema dei controlli. Tali fallimenti interessano due aspetti: i controlli interni ed esterni degli emittenti e il rispetto dei doveri fiduciari degli intermediari e delle reti di collocamento di prodotti finanziari nei confronti dei risparmiatori.
Sul primo aspetto, il disegno di legge, almeno nel suo testo attuale, interviene persino in modo troppo drastico: impone per legge la separazione delle persone del presidente del consiglio di amministrazione e dell'amministratore delegato (articolo 1), attribuisce al collegio sindacale effettivi poteri di revoca degli amministratori (articolo 3), affida ai pubblici poteri la sorveglianza sull'attuazione del Codice di autodisciplina e ne sanziona penalmente le "false dichiarazioni". Tali previsioni non hanno parallelo negli ordinamento stranieri più rigorosi.
In questo ambito, il recepimento della direttiva europea sugli abusi di mercato (articolo 13) e i nuovi poteri dell'autorità di vigilanza sui mercati (Amef) – purché effettivamente esercitati – già garantiscono un adeguato rafforzamento del sistema.
Invece, il provvedimento potrebbe essere reso più incisivo negli interventi a diretta tutela dei risparmiatori: non solo escludendo la possibilità del collocamento ai privati di titoli riservati all'emissione agli investitori istituzionali per un periodo di almeno dodici mesi, ma introducendo esplicite previsioni sul rispetto dei doveri fiduciari verso i clienti da parte di chiunque distribuisca prodotti finanziari al pubblico. Sulla scorta dell'esperienza inglese, questa previsione è ora inclusa nella nuova direttiva europea sui servizi di investimento, che comunque dovrà essere trasposta nell'ordinamento italiano. Faremmo bene ad anticiparne l'applicazione a tutti gli intermediari e le reti di distribuzione dei prodotti finanziari .
Le funzioni di vigilanza
La seconda questione riguarda il riordino delle funzioni di vigilanza sui mercati per linee funzionali, attribuendo ad autorità separate i controlli di trasparenza sugli emittenti e il mercato, i controlli prudenziali e quelli di concorrenza.
In nessun paese europeo la banca centrale esercita anche i controlli di concorrenza. Quanto ai controlli di trasparenza, l'esclusione dei prodotti finanziari e assicurativi dall'obbligo di prospetto porta non poche responsabilità dei danni inflitti ai risparmiatori. Inoltre, il nostro sistema di vigilanza specializzata per intermediari è esposto a rischi rilevanti di "cattura" dell'ente vigilante da parte dei soggetti vigilati, come del resto è confermato dalla strenua difesa del sistema attuale di vigilanza per settore da parte delle banche e delle società di assicurazione.
Qui il fuoco di sbarramento nelle ultime settimane è divenuto molto intenso. I target principali sono gli articoli del disegno di legge che attribuiscono all'autorità antitrust i poteri di concorrenza sul sistema bancario (articolo 59) e applicano alla banca centrale i principi generali sulla motivazione dei provvedimenti amministrativi (articolo 22 e 23). L'obiettivo è evidente: si vuol salvaguardare la possibilità di continuare a usare la "moral suasion" nel governare la struttura proprietaria e i processi di concentrazione nel sistema bancario, in contrasto con i principi europei sulla mobilità dei capitali.
L'indipendenza delle autorità di controllo
La terza questione, infine, riguarda l'indipendenza delle autorità preposte alla vigilanza sui mercati. Al riguardo, si profilano due pericoli di segno opposto. Da un lato, le procedure di nomina e revoca dei commissari negli organi collegiali di vigilanza rischiano di comprometterne l'indipendenza. In particolare, la previsione di una maggioranza super-qualificata - due terzi della Commissione parlamentare di sorveglianza, articolo 24 - per la conferma parlamentare del governatore della Banca d'Italia e del presidente dell'Amef, è suscettibile di determinare impropri scambi politici nella scelta del candidato e degli altri membri del collegio. Le norme sulla revoca dei commissari della istituenda Amef assomigliano pericolosamente a quelle del Consiglio della Rai, laddove è prevista la decadenza del collegio in caso di dimissioni o revoca della maggioranza dei commissari (articolo 33).
Dall'altro lato, andrebbero respinte anche le pretese di coloro che si oppongono all'introduzione di appropriate procedure di responsabilità – accountability – delle autorità indipendenti nei confronti del Parlamento. Da questo punto di vista, non basta l'indicazione nella legge degli obiettivi dell'autorità nella legge. L'autorità deve anche essere chiamata a spiegare come ha usato i propri poteri per realizzare tali obiettivi, sottoponendosi al giudizio del Parlamento e dell'opinione pubblica. La formulazione attuale del disegno di legge qui appare soddisfacente; ma l'assalto di chi vuole un potere amministrativo autonomo, sottratto allo scrutinio del Parlamento, è vigoroso.
Il testo preparato dai relatori del provvedimento davanti alle commissioni della Camera costituisce una eccellente base di lavoro, ma richiede di essere "ripulito" da molte formulazioni imprecise e ridondanti e, in qualche caso, di cedimenti populistici dei quali non v'è bisogno.
Un comitato ristretto incaricato di redigere rapidamente una versione finale per l'approvazione delle commissioni e, poi, dell'assemblea, sarebbe garanzia di solidità e qualità giuridica in materie tanto tecniche quanto delicate.