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L’interpretazione dei risultati eccezionalmente positivi fatti registrare dalle entrate tributarie nel 2006 è molto controversa. Non ne sono interamente chiare né le cause né il carattere strutturale o meno. Tra le cause vi sono certamente la crescita dell’economia e il successo di alcune misure introdotte da questo governo e da quello precedente. Non è invece chiaro se l’incremento di gettito segnali anche una maggiore propensione dei contribuenti a pagare le imposte, e cioè se la lotta all’evasione iniziata dal governo Prodi stia già dando frutti visibili e se questi saranno duraturi.

Con i dati oggi disponibili, è possibile avanzare qualche risposta guardando all’andamento del gettito Iva cui si deve gran parte delle maggiori entrate registrate nel 2006.
L’Iva è la seconda imposta del nostro sistema tributario e nel 2006 il suo gettito è cresciuto dell’8,8 per cento, con un aumento di 9,3 miliardi rispetto al 2005. L’imposta sugli scambi interni è cresciuta del 7,8 per cento, ben al di sopra dell’andamento dei consumi interni, cui è direttamente riconducile, che sono cresciuti di solo il 4,3 per cento. Cosa ha determinato il differenziale di crescita tra gettito e base imponibile?

Dietro la forte crescita del gettito Iva nel 2006 vi sono vari fattori. I più ovvi, il ciclo economico e le manovre tributarie, ne spiegano tuttavia meno del 50 per cento, lasciando un ampio residuo da interpretare (tabella 1).

• La crescita economica ha contribuito in maniera limitata al forte aumento del gettito Iva nel 2006. Utilizzando un modello econometrico di previsione del gettito Iva che per gli anni 2001-2005 approssima il gettito effettivo con errori di previsione annuali inferiori all’1 per cento, si ricava che dei circa 9,3 miliardi di maggior gettito nel 2006 rispetto al 2005, solo 4,6 miliardi (49 per cento) sarebbero imputabili alla crescita dell’economia. (1)
• Le manovre tributarie hanno contribuito poco o nulla, e comunque negativamente, alla crescita del gettito Iva nel 2006. La variazione di gettito annuale derivante da questi provvedimenti rispetto al 2005 è stata stimata, in sede di manovra, in circa -0,31 miliardi. I provvedimenti includono le misure della manovra 2006 messa a punto dal governo Berlusconi (-0,26 miliardi), al netto della programmazione fiscale eliminata con il decreto legge 223 di luglio 2006, e le misure varate con quest’ultimo decreto e non legate direttamente alla lotta all’evasione ed elusione (-0,05 miliardi). Questi calcoli non includono 1,5 miliardi di perdita stimata derivante dall’applicazione della sentenza Iva auto nel 2006 sul cui impatto non vi sono ancora riscontri. (2)
• Tutto ciò lascia non spiegati circa 5 miliardi (il 54 per cento) delle maggiori entrate Iva nel 2006. Di questo residuo fanno parte 0,32 miliardi di entrate stimate da interventi antievasione e antielusione inclusi nel decreto legge 223 di luglio 2006. Il residuo include anche un extra gettito proveniente dal settore delle pubbliche utilità (particolarmente produzione e distribuzione di elettricità) il cui gettito Iva è cresciuto di circa il 30 per cento. Parte di questa crescita è dovuta a un motivo tecnico e cioè al fatto che alcuni dei maggiori contribuenti nel 2005 avevano utilizzato, ed esaurito, i loro crediti nel 2005 riducendo in questo modo il gettito Iva e generando un aumento del tasso di crescita nell’anno successivo. Ipotizzando un tasso di crescita del gettito Iva per il settore elettrico in linea con la crescita della base imponibile, risulta che circa 0,6 miliardi di gettito nel 2006 derivano da fattori tecnici non direttamente collegati alla crescita della base imponibile. Resta ancora da spiegare un ulteriore residuo di circa 4 miliardi (45 per cento della variazione di gettito annuale). Questo include necessariamente un miglioramento della tax compliance, oltre a possibili errori di previsione nella valutazione della manovra finanziaria (che però è di portata limitata) e cambiamenti strutturali nella relazione tra gettito e contesto macroeconomico non catturati dalle relazioni storiche (sebbene questo tipo di cambiamenti siano limitati nel corso di un solo anno).

Il miglioramento della tax compliance dell’Iva nel 2006 è confermato da diversi indicatori.

•  L’esistenza di un extra gettito non dipendente da fattori macroeconomici e manovre è confermato, in primo luogo, da alcuni degli indicatori di adempimento spontaneo utilizzati dall’Agenzia delle Entrate, In particolare, nel 2006 la percentuale di base imponibile Iva dichiarata rispetto alla base Iva teorica stimata è aumentata di circa 3,5 punti rispetto al 2005. Inoltre, anche la differenza tra gettito effettivo e gettito potenziale stimato si è ridotta nel 2006 di circa il 15 per cento rispetto all’anno precedente.. Allo stesso tempo, esercizi condotti utilizzando i modelli di previsione del Dipartimento per le politiche fiscali (ministero dell’Economia e delle finanze) e della Banca d’Italia collocano il maggior gettito non spiegato da fattori macroeconomici o da manovre intorno a 4,1-5,1 miliardi (a parità di manovra) .
• Il miglioramento del gettito Iva è stato particolarmente marcato in alcuni dei settori considerati a più alto rischio di evasione e in cui si è creata una forte discrepanza tra andamento del gettito e dinamica della base imponibile. Un esempio sono i settori delle costruzioni e dei servizi immobiliari, dove il gettito è cresciuto su base annua tra il 13 e il 15 per cento a fronte di una crescita degli investimenti per costruzioni del 5,2 per cento (Fonte Istat). La discrepanza, unita ai numerosi interventi in chiave antievasione implementati in questi settori nel corso dell’anno, fa presupporre una forte emersione di base imponibile con conseguente miglioramento della tax compliance. Un altro esempio è quello del commercio, sia al dettaglio sia all’ingrosso. Nel 2006 il settore ha fatto registrare tassi di crescita del gettito Iva tra il 7 e il 9 per cento, ben al di sopra dei consumi finali (4,3 per cento). (3)
• Nel 2006, non vi sono stati fattori una tantum che hanno incrementato il tasso di crescita del gettito Iva. Non sono stati segnalati pagamenti eccezionali da parte di grandi contribuenti; le compensazioni Iva sono cresciute in linea con il gettito lordo che, dunque, non risulta essere artificialmente gonfiato rispetto al gettito netto; il numero delle partite Iva versanti non è cambiato significativamente. A questo si aggiunge che i contribuenti soggetti all’aggiornamento degli studi di settore non hanno registrato significativi aumenti nei pagamenti Iva (il tasso di crescita annuale del gettito proveniente da questa categoria di contribuenti è stato di circa il 5 per cento, inferiore al tasso di crescita del gettito Iva complessivo). Infine, né i contribuenti soggetti al cambio di tempistica dei versamenti Iva nel corso del 2005 né coloro che hanno aderito al concordato fiscale (il loro gettito Iva è cresciuto solo del 2 per cento) hanno registrato tassi di crescita del gettito Iva particolarmente elevati. (4)
• Nel 2006 l’Iva è stata oggetto di importanti iniziative di accertamento e controllo che possono aver contribuito a influenzare il comportamento dei contribuenti. Dai dati resi noti dal governo in sede di audizione in Parlamento, risulta che nel 2006, sono stati eseguiti circa il 10 per cento in più di accertamenti e controlli, rispetto all’anno precedente, su contribuenti che vantavano complessivamente crediti Iva per 7,3 miliardi ed è stata accertata un’evasione Iva per 2,1 miliardi, il 33 per cento in più rispetto al 2005. Allo stesso tempo sono stati dati all’Agenzia delle dogane maggiori poteri per contrastare il fenomeno della sottofatturazione con un presumibile effetto di deterrenza che ha condotto a forti aumenti del valore medio di numerosi beni importati, particolarmente nel settore dell’abbigliamento.

Sulla base delle informazioni disponibili, non è comunque possibile concludere che il miglioramento della tax compliance per l’Iva registrato nel 2006 sia un fenomeno strutturale e duraturo. Nel 2006 si è creato uno scalino nel livello del gettito Iva e i tassi di crescita sostenuti registrati nel primo trimestre del 2007 (pari al 6,4 per cento per l’Iva sugli scambi interni) segnalano che il fenomeno continua. Tuttavia, non vi sono informazioni per analizzare la reazione dei contribuenti ai mutamenti economici, istituzionali, legislativi e della strategia di accertamento realizzati nel corso dell’ultimo anno per capire se il miglioramento delle entrate sarà duraturo. L’esperienza dimostra che i miglioramenti nel comportamento dei contribuenti possono avere durata limitata. Ad esempio, alla fine degli anni Novanta si era registrato un miglioramento nell’adempimento come risultato dei forti interventi di contrasto all’evasione dell’amministrazione. Tuttavia, quel miglioramento si è dimostrato temporaneo e una volta interrotta l’azione di miglioramento nei primi anni del 2000, gli indicatori di evasione (ad esempio, la differenza tra base dichiarata e potenziale) sono peggiorati, annullando i progressi fatti in precedenza.
Solo un impegno costante potrà garantire che i mutamenti recenti siano duraturi. Se ciò non si verificasse, aumenti di spesa finanziati dalle maggiori entrate di oggi potrebbero condurre a maggiori deficit futuri.

(1) Il gettito stimato è ottenuto utilizzando serie trimestrali per il periodo 2001-2005, regredendo il gettito Iva rispetto ai consumi interni e usando dummies trimestrali per catturare gli effetti di stagionalità.
(2) La stima delle entrate della manovra di bilancio è basata sulle valutazioni contenute nelle relazioni tecniche di accompagnamento ai provvedimenti, aggiustate, laddove disponibile, per il gettito effettivo.
(3) I dati di contabilità nazionale per settore di attività non sono ancora disponibili e non è possibile effettuare un’analisi più dettagliata dell’andamento del gettito Iva per settore rispetto alle rispettive basi imponibili.
(4) Dati tratti da elaborazioni del dipartimento per le Politiche fiscali.

Nel 2006, il gettito Iva in Italia è cresciuto più velocemente dei principali aggregati di contabilità nazionale grazie a un significativo miglioramento della tax compliance. Questo ha portato a un notevole incremento nell’elasticità del gettito Iva al Pil e a un aumento nel livello di efficienza nella raccolta del tributo (Efficiency ratio) che oggi è, per la prima volta, in linea con quello degli altri paesi europei

Nel 2006, il gettito Iva è cresciuto su base annua dell’8,8 per cento, con un aumento di 9,3 miliardi rispetto al 2005. Andando a esaminare le due principali componenti del gettito, quella sugli scambi interni e quella sulle importazioni, l’Iva sugli scambi interni è cresciuta del 7,8 per cento a fronte di una crescita annuale dei consumi interni di solo il 4,3 per cento (tabella 1). La differenza tra l’andamento del gettito e la dinamica dei consumi è stata particolarmente ampia a partire dal secondo trimestre: il tasso di crescita cumulato del gettito è infatti passato dal 4,6 per cento in marzo al 7,9 per cento percento in giugno (grafico 1).
Diversa è la storia per la componente sulle importazioni (che rappresenta circa il 13 per cento del gettito totale), cresciuta invece del 15,9 per cento su base annua, in linea con la forte crescita delle importazioni extra Unione Europea (+ 13,7 per cento), trainate verso l’alto dall’aumento dei prezzi internazionali dei prodotti energetici e minerari. Comunque, dato il suo peso limitato, il contributo dell’Iva sulle importazioni alla crescita totale è stato solo di 2 punti percentuali.
È dunque il gettito dell’Iva sugli scambi interni che presenta un’anomalia. Un primo dato è che la crescita è comune a gran parte dei settori di attività economica. Commercio, costruzioni, attività immobiliari, professionali e imprenditoriali e servizi alle famiglie presentano una crescita del gettito superiore all’8 per cento (tabella 2). Questi settori nel loro insieme spiegano circa il 60 per cento della crescita complessiva del 2006. Il gettito del settore elettricità e gas è cresciuto di circa il 30 per cento, e spiega un altro 15 per cento della crescita. In questo caso, tuttavia, il forte aumento è da attribuire, oltre che alla buona performance del settore elettrico (si stima che il volume d’affari sia cresciuto di circa il 15 per cento), a un motivo tecnico: alcuni dei maggiori contribuenti avevano esaurito nel 2005 buona parte dei crediti Iva, con l’effetto di ridurre i versamenti nel 2005 e, in questo modo, aumentare surrettiziamente il tasso di crescita del gettito lordo nel 2006.
Uno degli effetti del positivo andamento del gettito è stato un aumento dell’elasticità dell’Iva rispetto Pil al di sopra del trend storico: nel 2006, è stata pari a 2,4, con un aumento del 25 per cento sul valore registrato nel 2005 e addirittura del 240 per cento rispetto al 2004 (grafico 2). Questo risultato è eccezionale anche quando si compara con il valore del trend storico dell’elasticità che è pari a circa 1.5. (1) Occorre tornare molto indietro nel tempo, al periodo 1998-2000, quando però vi fu un aumento dell’aliquota legale, per ritrovare valori dell’elasticità che superano il valore di trend.

Il positivo andamento del gettito Iva nel 2006 non è stato un fenomeno solo italiano, ma ha interessato anche altri paesi europei: ad esempio, in Spagna e Germania è cresciuto, rispettivamente, del 9,6 e del 5 per cento. Tuttavia, prendendo a riferimento la dinamica del Pil, nel nostro paese l’incremento è stato molto più marcato: l’elasticità del gettito rispetto al Pil è stata in Italia il doppio di quella registrata in Spagna e un terzo più elevata di quella della Germania (addirittura 5 volte in più rispetto alla Francia). Questi confronti internazionali ovviamente includono l’effetto di misure di politica tributaria che potrebbe alterare i risultati dei vari paesi, ma sono indicativi del differenziale di crescita registrato in Italia.
Va notato come questi andamenti abbiano portato l’Italia ad ottenere nel 2006 livelli di efficienza nella raccolta del tributo in linea con quelli registrati in altri paesi europei, recuperando un gap storico che non si riteneva facilmente colmabile. In particolare, l’efficiency ratio (il rapporto tra gettito in percentuale al Pil e aliquota standard Iva), spesso usato nei confronti internazionali per comparare la capacità di raccolta relativa dei diversi paesi, è aumentato di due punti rispetto all’anno precedente, raggiungendo un livello pari a circa il 39 per cento. In pratica, per ogni punto percentuale di aliquota, nel 2006 è stato raccolto lo 0,39 per cento del Pil.

(1) Simili risultati si ottengono se si considera l’elasticità rispetto ai consumi interni.