Stretto tra Scilla (non aumentare le imposte) e Cariddi (far comunque cassa), il governo sembra ormai deciso ad introdurre un nuovo condono fiscale. L'ipotesi però incontra obiezioni accese all'interno della stessa maggioranza, oltreché dalle opposizioni. La cosa non stupisce. Sul piano etico, i condoni suscitano comprensibili reazioni negative, soprattutto da parte di chi abitualmente paga le tasse. Sul piano economico, tuttavia, una crescente letteratura ha messo in luce come i condoni fiscali possano avere costi e benefici relativi: un giudizio complessivo deve tenere conto anche di questi aspetti.
I condoni nel mondo
Prima di tutto sgombriamo il campo dall'idea che i condoni siano un fenomeno soltanto italiano. In realtà, quasi tutti gli stati hanno offerto in periodi e forme diverse amnistie fiscali. In Europa, per esempio, anche in anni recenti, Francia, Spagna, Belgio, e Irlanda. Negli stessi Stati Uniti, considerati come un modello di efficienza nell'amministrazione tributaria, nei soli anni 80, trentatré stati su cinquanta hanno introdotto amnistie fiscali sui propri tributi. In molti paesi (Canada, Germania, i paesi Nordici), poi, sono presenti istituti di "condono permanente": contribuenti che svelano volontariamente passate evasioni, hanno diritto a una riduzione delle sanzioni pecuniarie ed evitano quella penale. Da noi, un ruolo analogo lo svolge l'istituto del "ravvedimento operoso" (l.408/1990), che consente al contribuente di rettificare la propria dichiarazione entro un anno pagando sanzioni in forma ridotta rispetto a quelle normali. Il fatto che lo strumento del "perdono" fiscale sia tanto usato suggerisce, al di là delle ovvie considerazioni etiche, che esso possa svolgere anche qualche utile funzione economica. Ma quale?
Benefici dei condoni
Ci sono varie possibilità. Una è che a cambiare sia la situazione economica del contribuente. Per esempio, un contribuente onesto, ma senza accesso ai mercati finanziari, può trovarsi in un certo periodo nell'impossibilità di pagare le imposte a causa di un qualche evento inaspettato (diciamo, una crisi di liquidità o una spesa imprevista). In questo caso, un condono fiscale può contribuire a risolvere il problema delle imperfezioni esistenti nei mercati dei capitali, perché consente al contribuente di prendere a prestito dei soldi dal fisco (le imposte non pagate), restituendo il capitale (le imposte dovute) in futuro a un "ragionevole" tasso di interesse (le sanzioni ridotte). Più in generale e forse meno intuitivamente, si può dimostrare che forme di condono permanente, come definite sopra, sono in genere desiderabili, anche se i contribuenti sono disonesti, se esistono dei rischi di caduta del proprio reddito non assicurabili dai mercati privati. Questo perché il condono agisce come una sorta di assicurazione sociale, in assenza o in insufficienza di strumenti più adeguati.
Alternativamente, quello che può cambiare è la "minaccia" da parte del fisco, per esempio come risultato di un miglioramento nella tecnologia di accertamento delle imposte. In questo caso, un condono (temporaneo, cioè di durata limitata e prestabilita) può essere benefico perché consente al fisco di recuperare rapidamente gettito, liberando risorse che possono essere destinate all'accertamento dei soli irriducibili. Ancora, quello che potrebbe cambiare sono le condizioni offerte dal fisco con il condono, che potrebbero diventare così vantaggiose per il contribuente (il sovrapprezzo potrebbe diventare negativo, nel senso che non solo le sanzioni verrebbero interamente annullate, ma anche il contribuente riceverebbe uno "sconto" sulle imposte dovute) da spingerlo ad accettare l'offerta. Questo potrebbe comunque essere desiderabile se, come effetto del "regalo" presente, emergesse ulteriore base imponibile in futuro, oppure in presenza di una riforma radicale degli ordinamenti tributari, perché questo consentirebbe al fisco di liberarsi del contenzioso del passato e concentrarsi invece sui nuovi tributi.
I costi dei condoni
Accanto a questi benefici potenziali, la letteratura riconosce tuttavia anche l'esistenza di numerosi rischi. Il principale è l'erosione del consenso attorno al sistema tributario. Nei moderni sistemi tributari di massa, il pagamento delle imposte è, in qualche misura, un atto volontario, dati i limiti esistenti sulle capacità di accertamento. Un condono può generare frustrazione nei contribuenti onesti, spingendoli a diventare evasori in futuro. Infine, l'offerta di condoni, se non è accompagnata da una credibile minaccia di inasprimento delle sanzioni o della politica di deterrenza per il futuro, può generare aspettative di ulteriori condoni, spingendo i contribuenti a ridurre i pagamenti delle imposte. Questo perché i contribuenti potrebbero interpretare il condono come un "segnale" di debolezza dell'autorità fiscale e potrebbero, di conseguenza, rivedere razionalmente al rialzo la probabilità che un nuovo condono venga concesso in futuro. Si noti che queste aspettative tendono ad auto confermarsi: se i contribuenti riducono il pagamento delle imposte oggi in attesa di un condono favorevole domani, la caduta di gettito può costringere le autorità a offrire un condono, anche se questa non era l'intenzione originaria.
L'evidenza empirica
Fin qui la teoria, in pillole. I dati, sia sull'Italia che su altri paesi, tendono a confermare soprattutto l'esistenza dei costi piuttosto che dei benefici e questo soprattutto per i condoni temporanei piuttosto che per le forme permanenti prima ricordate. Intanto, le gli studi suggeriscono che le stime ufficiali di recupero di gettito associate ai condoni temporanei, comprese quelle circolate sulla stampa italiana in questi giorni per i nostri condoni passati, sono grossolanamente esagerate. Questo perché esse non tengono conto del fatto che i condoni sono generalmente accessibili anche a coloro che hanno già una pendenza in corso con il fisco e che, dunque, l'extra gettito del condono va a scapito delle entrate, comprensive di sanzioni e interessi di mora, che il fisco avrebbe comunque incassato anche in assenza del condono, al termine di un più lungo iter burocratico.
Analisi puntuali di questo effetto non esistono per i grandi condoni "tombali" (cioè aperti a tutti i contribuenti e per tutte le imposte) italiani del passato (1982, 1991); nel caso statunitense, l'amministrazione fiscale ha, tuttavia, stimato che il 66% del gettito dei condoni effettuati dagli stati americani fosse in realtà composto da entrate che il fisco avrebbe comunque ottenuto anche senza condoni. Inoltre, le stime ufficiali non tengono conto anche dell'esistenza di un possibile "effetto di sostituzione": il contribuente potrebbe cioè finanziare in parte o del tutto il pagamento del condono con una riduzione nelle imposte normalmente dovute. L'effetto netto sul gettito complessivo sarebbe dunque minore di quanto apparirebbe considerando il solo gettito del condono.
In Italia, sembrerebbe esserci stato questo effetto nel caso del condono del 1982. In secondo luogo, gli studi disponibili mostrano che gli effetti di recupero di base imponibile dei condoni, se esistono, sono di misura assai limitate. Per esempio, nel caso statunitense le stime indicano un incremento strutturale, di lungo periodo, nella base imponibile dovuto ai condoni di solo lo 0.1%. In Italia, analisi relative ai condoni del 1982 e del 1991 non sono state in grado di individuare alcun effetto dei due condoni sull'andamento di lungo periodo del gettito.
Dunque?
Cosa suggerisce tutto questo per il nostro caso? In primo luogo, che a parte le ragioni di gettito immediato, non sembrano esserci al momento ragioni pressanti per introdurre nuovi condoni in Italia. Come già notato, sono già presenti nel nostro ordinamento strumenti di 'condono permanente' ed esiste già una normativa tesa a suscitare l'emersione di base imponibile attraverso riduzioni di imposte e oneri contributivi per particolari tipologie di contribuenti (si veda Boeri per il caso del sommerso). In secondo luogo, gli effetti immediati di gettito di un nuovo condono sono incerti e probabilmente limitati, anche se è impossibile proporre stime precise, in assenza di maggior informazioni sulla natura del nuovo condono offerto dal governo. Questo, in parte a causa dell' "effetto di sostituzione" di cui si è detto sopra, e in parte, perché le innovazioni legislative che si sono introdotte negli ultimi anni nei processi tributari, e nel sistema di determinazione del reddito per piccole imprese e liberi professionisti (con l'introduzione degli studi di settore) hanno contribuito a ridurre il contenzioso tributario e a drenare l'area dell'evasione --o più esattamente, l'area della evasione legalmente perseguibile. Di conseguenza, si è ridotta anche l'area dei potenziali beneficiari di un condono. Infine, a fronte di questi benefici incerti e limitati nel breve periodo, l'offerta di un nuovo condono rischia di alimentare aspettative di ulteriori condoni in futuro. Da questo punto di vista, è stato un errore avanzare l'ipotesi di un condono collegandola alle difficoltà di bilancio, perché questo può generare nei contribuenti la convinzione che in presenza di future difficoltà il governo vi ricorrerà ancora.
Per saperne di più
Gianluca Fiorentini e Carla Marchese, (a cura di ) Il Fisco Indulgente, Giappichelli, Torino, 1997
James Andreoni, Brian Erard e Jonathan Feinstein, "Tax Compliance" Journal of Economic Literature vol. XXXVI, Giugno 1998, pp. 818-860
John Mikesell "Amnesties for State Tax Evaders: the Nature of and Response to Recent Programmes" National Tax Journal , 1986, vol. 39, pp. 507-525.
James Andreoni, "The Desirability of a Permanent Tax Amnesty" Journal of Public Economics, 1991, vol.45, pp.433-453.
Stella P, "Tax Amnesties: an Economic Analysis" Journal of Public Economics, 1991, vol.46, pp.383-400.