Negli ultimi mesi, la discussione sulla necessità di realizzare rigassificatori di Gnl in Italia è stata particolarmente accesa. Emerge un generalizzato apprezzamento per l’approccio proposto dal ministro Bersani, che introduce un concetto interessante anche se per alcuni aspetti non nuovo: quello delle compensazioni a favore delle comunità che ospiteranno nuovi terminal e nuove infrastrutture energetiche in generale.
In particolare, in Finanziaria viene istituito un fondo con una dotazione iniziale di 50 milioni di euro (e fino a 100 milioni) per il periodo 2007-2011, da utilizzare "a copertura di misure di compensazione a favore di Regioni ed enti locali interessati dalla realizzazione di nuove infrastrutture energetiche di rilevanza nazionale".
Due questioni appaiono meritevoli di essere descritte e commentate.
L’istituzionalizzazione delle compensazioni
Oltre alla consueta negoziazione tra proponente e attori sul territorio, viene aperto un nuovo fronte che coinvolge Regioni e ministero. Si tratta di misure aggiuntive in quanto nulla può impedire, al contrario tutto fa presagire, che la capacità negoziale di una comunità (si tratta di una risorsa politica) porti le parti ad accordarsi per una compensazione più elevata rispetto a quanto il ministero è pronto a mettere sul piatto. (1)
La concorrenza tra territori
La Finanziaria 2007 non tratta questo aspetto esplicitamente, ma, come anche ripreso da molti osservatori già a valle della pubblicazione del disegno di legge Bersani, è chiaro il tentativo di creare un regime di concorrenza tra enti locali. Un vecchio, ma sempre attuale articolo di Howard Raiffa già nel 1985 trattava la questione in maniera esemplare: nel suo discorso ipotetico, Raiffa cercava di creare concorrenza sul piano della willingness to accept, con il duplice obiettivo di realizzare l’opera e di pagare il meno possibile in termini di compensazione. (2) Nella Finanziaria entrambi gli obiettivi vengono perseguiti, anche se il primo appare più stringente per ridurre la forte dipendenza da Russia e Algeria.
Presupposti deboli
I presupposti sui cui poggia il nuovo corso sono però un po’ deboli e senza azioni correttive è difficile che il provvedimento sia efficace.
Innanzitutto, il ricorso alle compensazioni come strategie per superare i problemi di accettabilità locale. Da diverso tempo i proponenti di opere - dagli inceneritori alle autostrade, dagli impianti eolici alle antenne per telefonia mobile - promettono alle comunità locali compensazioni in denaro o opere di pubblica utilità, anche per nulla connesse al progetto principale. (3) Queste strategie hanno fino ad oggi avuto scarso successo e il loro stesso fondamento etico è dubbio, minacciato da scarsa trasparenza e privilegi solo per alcuni attori. Le compensazioni non tengono in piedi un progetto, ma eventualmente rappresentano un piccolo tassello di un percorso progettuale molto più ampio di quello che riguarda la singola opera.
La sostituibilità tra i territori. Una situazione di concorrenza presuppone che gli offerenti siano numerosi e che il servizio offerto da ciascun produttore sia indistinguibile da quello di altri. Nel caso in oggetto, l’offerta la fanno le comunità, che offrono territori con caratterizzazioni differenziate in termini di assetto fisico, economico, sociale e politico. Questi territori non sono sostituibili e quelli veramente candidabili sono pochi, forse troppo pochi perché vi sia concorrenza. Con poca offerta e tanta domanda, il prezzo, ovvero le compensazioni, sarà spesso insufficiente per convincere i territori ad accettare l’infrastruttura. In altri casi – ad esempio impianti a biomasse, impianti di separazione e stoccaggio dei rifiuti - la situazione è diversa e l’approccio ispirato ai mercati concorrenziali potrebbe sortire effetti interessanti.
Il luogo delle decisioni. Un terzo nodo è rappresentato dal ruolo assegnato alle Regioni che, per le comunità locali, sono distanti quasi come il governo centrale dai luoghi dove si vorrebbero realizzare gli impianti. Viene quindi proposta una sussidiarietà a metà che porta il processo decisionale in mezzo al guado. (4) Le Regioni potrebbero invece giocare il ruolo dei facilitatori. (5)
Correttivi necessari
La proposta del ministro Bersani non è quindi priva di elementi interessanti, non cedendo alle facili e ingenue tentazioni della Legge obiettivo e del decreto "Sblocca centrali" in quanto a imposizione dall’alto delle scelte. Ma manca ancora di alcuni elementi importanti che potrebbero creare un ambiente più fertile per la realizzazione di impianti di pubblica utilità, senza che vengano sacrificati benefici e garanzie delle comunità locali.
Uno di questi è il corretto inserimento dell’opera in un contesto territoriale che ha delle specificità tali da richiedere un percorso lungo e partecipato affinché queste emergano correttamente. (6) Il disposto della Finanziaria è al momento ambiguo, prevedendo risorse "destinate al finanziamento di interventi di carattere sociale da parte dei comuni a favore dei residenti nei territori interessati". Sarebbe opportuno che il ministro dello Sviluppo economico, con i decreti attuativi previsti in Finanziaria, definisse requisiti processuali anziché di contenuto per gli interventi degli enti locali finanziabili col fondo - compensazioni.
Mi riferisco in particolare ai processi partecipativi e negoziali che potrebbero essere attivati anche per creare un contesto chiaro e trasparente che metta in luce i legami tra il progetto e gli attori locali, senza privilegi. In questo caso nella proposta contenuta nella Finanziaria sarebbe utile affiancare agli "oneri di localizzazione", gli "oneri di partecipazione", risorse destinate a finanziare tutte le attività preliminari di dialogo, ascolto e ricomposizione del conflitto.
(1) Gli "oneri di localizzazione" possono essere considerati simili alle "royalty sul vento" che sono diventate la prassi nella negoziazione tra i comuni che accettano impianti eolici e i proponenti. La differenza principale, ma forse non così sostanziale come indicato nella relazione che accompagna il Ddl, sta nel fatto che le compensazioni per i rigassificatori sono a diretto beneficio per i cittadini, in quanto sono erogate, in un regime di invarianza di gettito per la finanza pubblica, sotto forma di minori imposte locali sull’energia elettrica e il gas naturale.
(2) Raiffa H., 1985, A hypothetical speech, to a hypothetical audience about a very real problem, Harvard - Mit Program on Negotiation working paper series, Cambridge, Usa. Raiffa immaginava di essere di fronte a una platea di cittadini interessati ad ascoltare le ragioni del sì per un impianto di smaltimento di rifiuti: queste ruotavano intorno ai benefici che la comunità avrebbe avuto accettando l’impianto e che, in caso contrario, sarebbero invece ricaduti su altre comunità con bisogni analoghi in termini di attrezzature sportive, servizi per gli anziani, scuole, eccetera.
(3) Forse qualcuno ricorderà il caso del terminal di rigassificazione di Monfalcone di metà anni Novanta. Per ottenere il sì la Snam offrì ricche compensazioni, ma neanche questo fu sufficiente a scardinare il fronte del no - capeggiato da Ripa di Meana che poi troveremo alla testa di moltissimi comitati contro l’eolico - che nei giorni caldi rafforzò rapidamente i ranghi arrivando a battere il fronte del sì in un referendum che sovvertì ogni previsione.
(4) Province e comuni devono essere coinvolti maggiormente e responsabilizzati per decisioni che altrimenti abbandoneranno non appena il vento degli oppositori si farà sentire più forte.
(5) L’altra questione rilevante è rappresentata dal ruolo molteplice che apparati della pubblica amministrazione rivestono in queste vicende: controllori, oppositori, beneficiari delle compensazioni e talvolta azionisti di qualche società a parziale controllo pubblico. Una commistione che rende lo scenario, per i cittadini, sicuramente più torbido.
(6) Si tratta di un elemento comune anche ad altre opere considerate essenziali quali viabilità, gestione dei rifiuti, fonti energetiche rinnovabili, porti e approdi.