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Ammaestrati dalla tragicommedia della munnezza, gli italiani hanno capito bene cosa servirebbe per non soffocare sotto i rifiuti: sistemi di raccolta intelligenti e atti a indirizzare i materiali alle forme di trattamento più adatte; un sistema di impianti industriali in grado di offrire canali differenziati, dal riciclaggio al recupero energetico, dal “downcycling” – recupero in attività secondarie – al trattamento, per finire con la discarica, intesa come soluzione residuale, cui destinare solo gli scarti ormai stabilizzati e inerti, in modo da minimizzarne l’impatto e la necessità di aprirne di nuove.
Se questa orchestra ha validi musicisti e un buon direttore, il problema si semplifica, l’impatto ambientale diventa simile a quello di altre attività industriali, il costo è elevato ma non certo proibitivo. La tecnologia è sul mercato, i buoni suonatori non mancano. Ma se qualcuno stona, il sistema si inceppa. Il problema è capire perché queste ricette, in fondo semplici e adottate in tutto il mondo, facciano tanta fatica a emergere.

CAPITALE SOCIALE DISSIPATO

Una prima risposta chiama in causa il “capitale sociale”. Le scelte in materia di rifiuti sono impegnative, richiedono consenso e collaborazione attiva delle popolazioni e dei vari livelli di governo, tutte cose che si ottengono solo con il paziente e continuo lavoro, alimentando un circolo virtuoso che dai risultati positivi raggiunti può raccogliere la fiducia e la legittimazione alle scelte di domani. Si tratta di un capitale fragile e vulnerabile, che si costruisce con fatica e basta poco per disperdere. È proprio il capitale sociale ciò che, con tutta evidenza, è stato sciaguratamente dissipato in Campania, e rappresenta invece la chiave del successo delle esperienze virtuose, che pure non mancano, soprattutto al Nord.
Il ciclo di vita degli impianti è lungo, e non include solo i tempi per progettazione, realizzazione ed esercizio, 15-20 anni almeno, ma anche quelli per costruire consenso. A sua volta, il consenso è funzione della credibilità degli impegni che l’operatore si assume verso il territorio. Se gestiti bene, gli impianti funzionano; ma la tentazione di gestirli male è forte, e ancor più forte quella di schermarsi delle attività lecite per occuparsi, con ben altri margini di guadagno, di quelle illecite. È poco realistico pensare che si possa prescindere da un forte radicamento nel territorio, ma anche da un ruolo fondamentale della politica, unica possibile garante del “patto territoriale” che sta alla base della legittimazione all’insediamento degli impianti. La gestione dei rifiuti è condannata a fallire se continua a operare in una logica emergenziale, tirando a campare fino al deflagrare della crisi.

INTEGRAZIONE VERTICALE

La seconda risposta chiama in causa il modello industriale e le modalità di coinvolgimento del settore privato. Di fronte a certi fallimenti del pubblico viene spontaneo invocare l’intervento privato: ma quale, e coinvolto con quali modalità?
Il legislatore sembra dare per scontato che abbiamo a che fare con un monopolio naturale di limitata complessità, e dunque prescrive lo strumento della gara. La scelta deriva da una lettura del problema superficiale e datata. Poteva funzionare in un mercato nel quale l’attività decisiva da affidare era la raccolta; ma risulta molto meno adatta a un mercato in cui chi raccoglie deve anche provvedere allo smaltimento, in quanto il possesso degli impianti garantisce un formidabile vantaggio competitivo che rende vana la “concorrenza per il mercato”.
Storicamente si sono avvicendate nel settore tre forme di mercato. La prima vedeva appunto la raccolta come servizio pubblico, mentre lo smaltimento era assicurato dal mercato delle discariche, per lo più private. Nella fase intermedia, con l’emergere delle prime criticità sul fronte dello smaltimento, è stata la pianificazione pubblica, con varie modalità da paese a paese, a supplire alla crescente incapacità del mercato di proporre soluzioni. In un siffatto modello, in cui la destinazione dei rifiuti era stabilita dal piano, la raccolta poteva continuare a funzionare alla scala locale, gestita anche da privati scelti con gara: questa modalità, non dimentichiamolo, interessava ancora negli anni Novanta almeno un terzo del mercato nazionale. Ma anche la pianificazione a un certo punto ha fallito i suoi scopi. O quanto meno ha esaurito il suo compito, vinta dalle proprie rigidità e dalla tendenza a preferire soluzioni “di moda”, atte a minimizzare il conflitto, ma destinate a restare sulla carta, lasciando che fosse la discarica a restare protagonista indiscussa – finché si riusciva a costruirne. Col tempo, i ritardi e gli errori della pianificazione a tavolino sono stati colmati da un modello che vede invece le imprese della raccolta integrarsi a valle realizzando direttamente gli impianti, e acquisendo un raggio di azione territoriale adeguato per sfruttarli al meglio.
In tutta Europa, è questa la chiave del successo, soprattutto quando le soluzioni chiamate in causa comportano investimenti affondati e tecnologie più complesse della discarica.
Il mercato verticalmente integrato tende però ad assumere la caratteristica di monopolio naturale con gradi di complessità molto maggiori della sola raccolta, nel quale la concorrenza può svolgere un ruolo limitato. Nessuno in Europa fa gare per l’affidamento della gestione integrata dei rifiuti. Nella generalità dei casi, ci troviamo di fronte a un soggetto pubblico responsabile, che per gestire al meglio le diverse fasi ricorre, se del caso, a forme di partenariato flessibili, dall’appalto di servizi alle società miste, ma conservando il ruolo fondamentale di garante del sistema.
Insomma, i tempi sono maturi perché quella che una volta era la cenerentola dei servizi pubblici – un servizio svolto da tanti spazzini con la scopa e tante buche da riempire – cominci a essere trattata come un’attività industriale, caratterizzata da rilevanti fallimenti del mercato, ma al tempo stesso bisognosa di una fondamentale iniezione di spirito imprenditoriale e capacità gestionale. Il nostro paese, almeno sul piano legislativo ha fatto propri principi e obiettivi moderni e in linea con l’Europa; ma se non sempre riesce ad attuarli, è perché non ha ancora ben compreso i problemi economici sollecitati dalla crescente complessità industriale della filiera. Ciò di cui manca ancora consapevolezza sono le conseguenze della trasformazione sul lato dell’organizzazione economica, dei modelli di regolazione, dell’assetto delle competenze e delle responsabilità.