Lo si dice ogni anno, ma non lo si fa mai. Appena ultimato l’iter della Finanziaria, ci si promette che sarà l’ultima volta che verrà seguita questa estenuante procedura. In realtà rimane sempre tutto uguale. Anzi peggiora. La Finanziaria 2007 passerà alla storia per il suo articolo dai 1365 commi, un record nel record: più di 13 commi per ogni membro del governo più numeroso della storia repubblicana (102 fra ministri e sottosegretari). È un tourbillon di disposizioni che abrogano altre disposizioni, magari votate solo qualche settimana prima. E per rimediare agli errori, tra cui quello clamoroso dei termini di prescrizione sui danni all’erario inferti da amministratori pubblici, si annunciano già nuove disposizioni, in una rincorsa legislativa che rende il testo sempre meno comprensibile agli stessi giuristi. Dopo questi nuovi eccessi, c’è da sperare che un governo in calo di consensi trovi la forza per reagire. Il richiamo del Presidente Napoletano al "testo abnorme" può servire. Uno dei primi atti della cosiddetta fase due del governo dovrebbe proprio essere la metamorfosi della Finanziaria, dal monstre del maxiemendamento in una legge di bilancio semplice, snella e leggibile. Sarebbe un bel segnale di svolta.
Come si arriva al maxiemendamento
Il collasso della Finanziaria è sotto gli occhi di tutti. Le patologie delle procedure di bilancio sono state efficacemente narrate da Valerio Onida sulle colonne del Sole-24Ore . Da una parte c’è la natura universalistica della legge Finanziaria, un testo in cui trovi di tutto e di più, dall’altra una legge che può essere approvata solo con un maxiemendamento e il ricorso al voto di fiducia. La Finanziaria che viene presentata dal governo al Parlamento entro fine settembre è un disegno di legge che ha una conversione certa entro la fine dell’anno, pena l’entrata nell’esercizio provvisorio. Di qui il motivo per cui tutti vogliono aggiungere il loro comma, con le richieste più specifiche e più settoriali, in pieno contrasto con lo spirito generalista che dovrebbe caratterizzarla (sancito dalla sua legge istitutiva). L’assalto alla diligenza c+ontinua lungo l’interminabile iter parlamentare: la legge viene emendata e votata in commissione alla Camera, in commissione al Senato e poi nelle due Aule. Se una camera modifica anche un solo comma, è necessario tornare all’altra camera. Sembra il gioco dell’oca: il rischio di non arrivare mai alla fine è tutt’altro che remoto.
Per questo motivo da più di un decennio c’è un accordo tacito tra governo e Parlamento: dopo la presentazione da parte del governo, per circa un mese il Parlamento ha il "diritto" non scritto di assaltare la legge Finanziaria con migliaia di emendamenti, spesso ispirati dagli stessi partiti se non dagli stessi ministri che l’hanno approvata in Consiglio dei ministri. Poi, con l’avvicinarsi del Natale, e del relativo rischio di esercizio provvisorio, l’esecutivo pone fine all’assalto e presenta il maxiemendamento. Si tratta di un singolo articolo, su cui è necessario un solo voto dell’Aula (la Costituzione prevede che la legge venga votata articolo per articolo) e su cui viene posta la questione di fiducia. Nel frattempo, comunque, sul maxiemendamento sono saliti in tanti. Gli ultimi salgono mentre il governo ne assembla i commi. Il malloppone illeggibile è pronto per l’Aula che voterà a scatola chiusa. E' una procedura che svilisce il ruolo del Parlamento ed espone il Governo a molti errori.
È una prassi che si ripete da ormai dieci anni, quale che sia il governo in carica. La riforma delle procedure di bilancio dovrebbe perciò andare nell’interesse sia del governo che dell’opposizione, prima o poi, destinata a governare. Eppure, non se ne fa nulla. Perché? Forse perché ogni riforma sembra richiedere inevitabilmente un qualche ridimensionamento del ruolo del Parlamento, del suo diritto di inserire nella legge Finanziaria tutto e il contrario di tutto. Per chi sta in quel momento all’opposizione la proposta è irricevibile. E si trovano sempre indiani in giro che hanno fatto le loro carriere sugli assalti alla diligenza. Per questi motivi, prima ancora che per ragioni costituzionali, la prospettiva di una legge Finanziaria di iniziativa governativa che il Parlamento possa solo approvare o rigettare, senza poter apportare emendamenti, così come avviene nel Regno Unito, viene scartata a priori.
Migliorare si può
È possibile, comunque, migliorare e non di poco la procedura. Si tratta di operare su due piani: i) snellire la procedura e ii) riequilibrare i poteri in materia di controllo e iniziativa di bilancio tra governo e Parlamento. Questi due pilastri della riforma si auto-sostengono. Vediamo come.
La legge Finanziaria deve diventare un vero e proprio bilancio dello Stato e della pubblica amministrazione. Il documento inviato dal governo alle Camere entro fine settembre dovrebbe contemplare stanziamenti divisi per principali aree di intervento: sanità, previdenza, giustizia, istruzione, università, ordine pubblico, difesa, e così via. Simultaneamente, il governo dovrebbe proporre un finanziamento del totale delle spese, preferibilmente diviso per tipologie di entrata: imposte sul reddito, imposte sul valore aggiunto, contributi sociali, eccetera. La Finanziaria sarebbe così un vero e proprio bilancio, come avviene oggi in Francia, corredato da una relazione tecnica di accompagnamento.
Nel nuovo assetto della Finanziaria, la relazione tecnica gioca un ruolo fondamentale: serve a garantire che le variazioni di spesa e di entrate previste dal governo abbiano effettivamente un fondamento economico e giuridico. A nostro giudizio, la relazione tecnica dovrebbe essere elaborata dal servizio di bilancio di Camera e Senato, anziché dalla Ragioneria generale dello Stato. Oggi la Ragioneria ha il potere di apporre il "bollino" sulle leggi di spesa e relative copertura. È certamente un organo di natura tecnica, ma sotto lo stretto controllo (e quindi il potenziale forte condizionamento) del ministero dell’Economia e delle finanze. Nella nostra proposta, i compiti di "bollinatura" andrebbero sottratti al governo e trasferiti al Parlamento, o, per lo meno, a un organo tecnico controllato dal Parlamento.
Il bilancio per comparti di spesa dovrebbe essere redatto in relazione alle previsioni di spesa e di entrata dell’anno in corso. Rappresenterebbe un modo per rendere semplici e trasparenti gli incrementi di spesa dei singoli comparti, così da evidenziare immediatamente i capitoli di spesa privilegiata. E sarebbe anche un modo per superare la costruzione del bilancio tendenziale (o a legislazione invariata), uno degli strumenti meno trasparenti della contabilità pubblica, come già tentato da diversi ministri, nel 2004 e nella metà degli anni Novanta.
Questa Finanziaria snella, definita per grandi comparti di spesa e di entrata, verrebbe poi esaminata ed emendata da una commissione congiunta di Camera e Senato. Prima di passare in Aula, il testo dovrebbe tornare al governo, in modo da consentire all’esecutivo di accettare o meno i cambiamenti proposti dalla commissione bicamerale. La nuova legge arriverebbe a quel punto in Aula, strutturata in un singolo articolo, i cui commi (una trentina al più) si riferiscono ai diversi comparti di spesa e di entrata. Le variazioni di aliquote fiscali e variazioni superiori ad una percentuale ben definita (ad esempio il 5%) dovrebbero già essere indicati nei commi. In sintesi, la legge di bilancio fisserebbe il quadro macroeconomico della manovra, lasciando a legislazioni successive il compito di definire in tutti i dettagli le allocazioni di spesa. Su questo singolo articolo, con titoli-commi corrispondenti ai principali capitoli di spesa, il governo potrebbe porre il voto di fiducia, senza bisogno di cambiare i regolamenti parlamentari. Per gli enti locali e il resto della pubblica amministrazione, la Finanziaria dovrebbe limitarsi a proporre dei saldi di bilancio, così come contemplato dal nuovo Patto di stabilità interno.
Un processo di questo tipo potrebbe completarsi in trenta giorni, consegnando al paese una legge di bilancio comprensibile e un calendario parlamentare di fatto più lungo. Dove potrebbero trovare spazio la discussione di leggi specifiche ai diversi comparti di spesa o alle grandi voci di entrata. Queste leggi dovrebbero essere in parte collegate alla Finanziaria, e avere quindi un’approvazione certa, ad esempio, entro il marzo dell’anno successivo a quello di approvazione della Finanziaria. In quella sede, il governo disporrebbe anche delle informazioni relative al bilancio consuntivo dell’anno concluso, in modo da includere eventuali variazioni significative di stima. Ad ogni modo, le singole leggi collegate alla Finanziaria dovrebbero rispettare i vincoli per grandi aree di spesa imposti dalla legge di bilancio.
Siamo consapevoli del fatto che oggi la contabilità pubblica fatica a fornire stime di costo per grandi comparti di spesa, come previsto dalla nostra proposta. Se si escludono la sanità e, in parte, la previdenza, è molto difficile oggi stimare il costo di istruzione, difesa e ordine pubblico. Ma non è impossibile. I francesi negli ultimi quattro anni ci sono riusciti. Possiamo farcela anche noi.
Ho letto con molto interesse l’intervento di Tito Boeri e Pietro Garibaldi. Credo che la legge Finanziaria debba essere mantenuta, ma riconsiderata poiché, per come è venuta a configurarsi negli anni trascorsi, è diventata un atto normativo mostruoso e incostituzionale, come rilevato da più parti. È accaduto per ragioni politiche, per la debolezza e la frammentarietà dei governi. Il presidente Ciampi, in uno degli ultimi atti del suo mandato, aveva richiamato energicamente le forze politiche al rispetto di principi elementari di una legislazione degna del suo nome.
La Finanziaria, una legge di attuazione
Innanzitutto, occorre che la legge Finanziaria sia effettivamente tale e non un carrozzone sul quale chiunque possa salire per introdurre norme su temi disparati, aventi spesso un collegamento labile o nullo con la manovra economica di cui questa legge dovrebbe essere strumento.
Il potere di ricatto dei piccoli e piccolissimi celebra qui i suoi fasti, con effetti nefasti.
Bisognerebbe introdurre il principio della omogeneità della materia. Spetterebbe ai presidenti delle Camere per primi farlo rispettare: tutte le proposte di norme incompatibili con questo principio, provenienti dal governo o dai membri del Parlamento, dovrebbero essere dichiarate inammissibili. Occorrerebbe poi rafforzare il valore del documento di programmazione economica e finanziaria nel definire i "tetti" della pressione fiscale e delle spese per i diversi comparti, onde evitare che poi la legge possa discostarsene. La Finanziaria dovrebbe essere, per così dire, una legge di attuazione.
Quando è ammissibile il voto di fiducia
Non entro qui nei dettagli interessanti proposti dagli autori dell’articolo, anche per la mia incompetenza in materia. L'iter indicato deve essere valutato attentamente e apprezzato, poiché pare unire, alla necessaria responsabilità di governo nella manovra economica annuale, un tentativo di ristabilire un equilibrio con i poteri che devono restare al Parlamento.
Ora, si assiste a una contrattazione sottobanco col governo o a colpi di mano estemporanei in Parlamento, in pieno contrasto con la logica politica unitaria e sistematica che dovrebbe presiedere all'approvazione di una legge di questo tipo.
È difficile in una materia come questa, che investe una responsabilità governativa di primaria importanza, evitare la possibilità del ricorso finale al voto di fiducia. Però, certamente, il modo con il quale viene utilizzato per raccogliere l'intera normativa in un unico articolo di migliaia di commi, che trattano le più disparate questioni, è intollerabile perché umilia il Parlamento e fa sì che vi rientrino commi sconnessi, il cui contenuto è sconosciuto ai più. Perché la legge è praticamente illeggibile per chi non sia strettamente addetto ai lavori, mina la certezza del diritto, stravolge l'idea stessa di legge e dei rapporti corretti tra potere politico, pubblica amministrazione e cittadini. Infine, è anche incostituzionale, perché la Costituzione prevede il voto parlamentare "articolo per articolo", magari con voto di fiducia, ma non certo un voto solo su migliaia di articoli strumentalmente raccolti in un solo "articolone".
Forse, si potrebbe prevedere la possibilità di raccogliere in articoli di sintesi tutte le norme afferenti ai diversi comparti, e quindi raggrupparli per omogeneità di materia e comunanza di parametri di riferimento da rispettare. Su questi si potrebbe consentire l'eventuale richiesta della fiducia.
La difficoltà giuridica consiste nel fatto che le proposte avanzate, per essere effettivamente vincolanti, dovrebbero essere recepite in una norma costituzionale. Altrimenti, continueranno a prevalere le regole contenute nella Costituzione circa il procedimento legislativo: regole che oggi sono stravolte nella pratica, ma non formalmente violate.
Occorrerebbe rendersi conto che la Finanziaria è una legge con caratteristiche proprie, che richiedono una procedura ad hoc, e che la procedura legislativa prevista dalla Costituzione, quando della legge Finanziaria non si aveva neppure l'idea, non si presta a essere applicata indiscriminatamente a questo caso. Gli esempi stranieri (nell’articolo si cita la Francia, ma si potrebbe guardare anche ad altri paesi, come la Germania) dovrebbero aiutare.
* Presidente nel 2004 della Corte Costituzionale
Condivido la sostanza della proposta formulata da Tito Boeri e Pietro Garibaldi per una "mini Finanziaria". Per quanto concerne la "pars destruens", metterei in rilievo che il problema non è solo, o forse non è tanto, quello di contenere gli emendamenti parlamentari, ma di impedire che lo stesso governo, raccogliendo le più diverse sollecitazioni interne ed esterne, infili nella Finanziaria qualunque cosa. Di fatto, oggi le Camere esercitano assai poco il loro potere di emendamento, visto che in commissione non si riesce nemmeno a esaurire l'esame di tutto il progetto, che il maxiemendamento è elaborato in sede governativa, accogliendo discrezionalmente anche eventuali proposte venute dal Parlamento, ma senza nessuna vera discussione, e che in aula l'unico voto è un "prendere o lasciare". La prassi di oggi svuota il potere deliberante del Parlamento assai più di quello del governo.
Effetti giuridici rinviati
Sono d'accordo che escludere del tutto la possibilità di emendamenti parlamentari alla legge Finanziaria non sarebbe oggi possibile, dal momento che occorrerebbe una modifica costituzionale dell'articolo 81. Adesso, però, l'opposizione non ha di fatto alcun potere reale di proporre emendamenti, e quindi dovrebbe salutare con favore una procedura che limiti il voto sulla Finanziaria ai grandi aggregati riservando a un vero esame parlamentare la successiva legislazione di dettaglio.
Il nodo sta nel fatto che le grandi aggregazioni di entrata e di spesa dipendono in parte dalla legislazione fiscale e di spesa già in vigore - il bilancio a legislazione invariata - e in parte dalle scelte legislative di entrata e di spesa che si fanno appunto con la Finanziaria. Se ci si limitasse a indicare stanziamenti e coperture senza però disporre le misure legislative specifiche che sorreggono gli uni e le altre, gli effetti giuridici della manovra sarebbero rinviati all’approvazione dei provvedimenti collegati.
Il fondamento economico delle variazioni di entrata e di spesa previste dal governo può essere verificato, come dicono gli autori, da un organo tecnico. Da questo punto di vista, avere un servizio bilancio delle Camere autorevole e politicamente "neutrale" sarebbe una innovazione importante e utile. Ma il fondamento "giuridico" di quelle variazioni non può stare che in misure legislative, adottate contestualmente o previste e programmate. Forse, si dovrebbero includere nella Finanziaria le decisioni legislative principali che danno corpo alla manovra: aumenti o rimodulazioni di entrate, soppressioni o riduzioni di spese, decisioni "macro" di allocazione delle risorse fra i diversi comparti e obiettivi. Quanto agli enti diversi dallo Stato, andrebbero incluse solo le decisioni relative ai vincoli generali - i saldi del patto di stabilità -, ai trasferimenti non discrezionali dal bilancio dello Stato e alle eventuali modifiche dei poteri fiscali.
Rimarrebbero ampi spazi di allocazione specifica della spesa all'interno dei vari comparti e obiettivi, che potrebbero essere rimessi a decisioni successive, senza più possibilità però di alterare il quadro generale. In questo modo si potrebbe ottenere che l’eventuale il voto di fiducia investa solo le scelte politiche generali del governo. Tuttavia, potrebbero essere necessari più articoli e quindi più voti: per esempio, modifiche ai vari tributi, soppressione di singole categorie di spesa.
Le singole "intenzioni" di spesa, o di minori entrate come le esenzioni fiscali varie, non tradotte già in decisioni legislative specifiche, costituirebbero degli "accantonamenti", quantitativamente delimitati, utilizzabili per la copertura delle misure di spesa successivamente deliberate specificamente: è il meccanismo dei cosiddetti fondi speciali delineato all’articolo 11-bis della legge n. 468/1978. In sede di Finanziaria, però, non si deciderebbe più, per esempio, se e quale contributo di rottamazione o se e quale esenzione dalla tassa di circolazione concedere (comma 225, comma 235 dell’attuale finanziaria), o se e quale somma destinare a una campagna di informazione del ministero dell'Istruzione (comma 52). Tanto meno si deciderebbero misure che non hanno a che vedere direttamente con le e entrate e le spese.
Un proposito reiterato
Il proposito di una Finanziaria "snella" compare periodicamente, e si ritrova anche nella legge di contabilità n. 468 del 1978, all’articolo 11, ammorbidito però dalle modifiche del 1999 e del 2002: il problema è come attuarlo e garantirlo.
Fino a quando non si attui una modifica costituzionale, che sarebbe allora vincolante per tutti, e tenendo conto che vincoli posti da una legge ordinaria al contenuto di leggi ordinarie successive sono di per sé poco o per nulla efficaci (almeno nel senso di condizionare la validità di decisioni legislative successive in contrasto con essi), ci si dovrebbe affidare in primo luogo ad una forte volontà politica dell’esecutivo, che si manifesti in una decisione preliminare adottata dal Consiglio dei Ministri e che sia fatta rispettare nei confronti sia dei singoli ministri, cui non dovrebbe essere consentito proporre per la finanziaria contenuti difformi, sia nei confronti dei parlamentari (anche e soprattutto della maggioranza), i cui eventuali emendamenti difformi da queste regole non dovrebbero mai avere il parere favorevole del governo. Ovviamente il governo dovrebbe attenersi a sua volta dal proporre in Parlamento emendamenti siffatti.
Un ruolo importante potrebbe essere svolto, in secondo luogo, dalle presidenze delle camere, cui sono affidati poteri di decisione sulla ammissibilità degli emendamenti e del contenuto dello stesso disegno di legge finanziaria, sulla base delle norme dei regolamenti parlamentari (artt. 120, comma 2, e 121, comma 5, reg. camera; artt. 126, comma 3, e 128, comma 6, reg. senato), che a loro volta rinviano alle leggi "di ordinamento".
*Presidente della Corte Costituzionale