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Sono passati due mesi dal varo della Finanziaria da parte del governo. Nel frattempo c’è stato, come previsto, l’assalto alla diligenza. Dopo l’approvazione in prima lettura della Camera e il voto del Senato sul decreto fiscale è il momento di fare il punto sulla composizione della manovra. Avevamo scritto a settembre che il rientro dal disavanzo eccessivo avveniva quasi solo sul lato delle entrate. Adesso l’aggiustamento è unicamente basato sulle tasse. La spesa non solo non si riduce, ma potrebbe aumentare fino a quasi 6,5 miliardi rispetto allo scenario a bocce ferme. Il contrario di ciò di cui il paese aveva bisogno.

La tabella qui sotto riproduce le cifre della manovra dopo il primo passaggio in Aula. Riportiamo le stime del governo per il 2006 e per il 2007 "a bocce ferme" (il tendenziale), senza la Finanziaria. Poi le stesse grandezze alla luce della manovra. Come si può vedere, il miglioramento dei conti pubblici rispetto al tendenziale è dovuto solo all’incremento delle entrate. La spesa non diminuisce. Anzi aumenta e non di poco: fino a 6,5 miliardi di euro, circa mezzo punto di Pil. Questo significa che il prelievo dovrà aumentare di più di quanto richiesto per rispettare gli impegni presi in Europa. Quel "di più" serve a coprire le maggiori spese previste dalla manovra.
Vediamo come si può arrivare fino a 6,5 miliardi di spese aggiuntive (lo scenario peggiore). Il governo (e il Parlamento a questo punto) prevede un incremento della spesa di 870 milioni. A questa cifra vanno però aggiunti i vari ticket sanitari contemplati dalla manovra (1,2 miliardi). Sebbene una discutibile convenzione contabile li classifichi come riduzioni di spesa, il ticket viene pagato dai cittadini e, quindi, deve essere assimilato a una maggior spesa finanziata da maggiori prelievi contributivi. Inoltre, non ci sembra corretto ignorare il fatto che il Patto di stabilità interno impone agli enti locali che non fossero in grado di ridurre le spese di ricorrere alle addizionali Irpef. In questo caso il prelievo potrebbe aumentare di altri 3,2 miliardi.
Infine, bisogna tenere conto dell’accordo raggiunto sul rinnovo del contratto del pubblico impiego, scaduto da ormai 10 mesi. Questo accordo contempla incrementi salariali per circa 3 miliardi a regime. È stato presentato dal sindacato come esigibile da subito. Ma le stime del governo prevedono che le risorse per il contratto siano a disposizione solo nel 2008, quindi siano esigibili solo da allora. A chi credere? Potrebbe anche trattarsi di un accorgimento per prendere tempo, come avvenuto spesso con metodi poco trasparenti nella passata legislatura (dove si prorogava la vacatio contrattuale per spostare risorse da un esercizio all’altro). Nel dubbio preferiamo iscrivere almeno la metà degli incrementi previsti a regime nel bilancio 2007.

Sono ora al vaglio dell’esecutivo (verrà d’ora in poi richiesta la controfirma di Prodi su ogni emendamento) altri cinquanta emendamenti per circa 500 milioni di euro. Almeno la metà di questi "ritocchi" contempla una crescita delle spese (in particolare quelli su "Mezzogiorno e sicurezza" e su "scuola e ricerca"). Dunque, il conto potrebbe salire nel corso del secondo passaggio parlamentare.

L’economia italiana è gravemente malata. Questa Finanziaria doveva dettare l’agenda di una politica economica per il suo rilancio in questa legislatura, riportando al contempo il deficit sotto il 3 per cento, come richiesto dagli impegni presi con Bruxelles. La manovra dovrebbe permetterci di centrare questo secondo obiettivo, ma solo attraverso l’incremento della pressione fiscale, che potrebbe aumentare fino al 42,2 per cento dal 41,4 del 2006, un anno di entrate boom, e dal 40,6 nel 2005. Nella gestione della spesa non si nota alcuna discontinuità con la politica di bilancio della passata legislatura che ci ha portato al disavanzo eccessivo. Dato che non si affronta il problema alla radice, è probabile che nuovi aumenti di spesa seguiranno agli aumenti di tasse secondo un ben noto e sperimentato meccanismo di "tax push".
La spesa aumenta perché non solo non si interviene per ridurre gli sprechi nel pubblico impiego, ma si concede un incremento di almeno il 5 per cento delle retribuzioni, dopo cinque anni in cui sono già cresciute quasi del doppio rispetto a quelle dei dipendenti privati. Al contrario degli accordi nel settore privato, si tratta di incrementi delle retribuzioni di fatto, non di incrementi dei soli minimi contrattuali (che sovrastimano l’incremento del monte salari complessivo, dato che le remunerazioni sopra i minimi aumentano di meno).
Non si interviene sulla spesa pensionistica, mentre si spostano accantonamenti per il Tfr all’Inps, un’operazione che non può che avere effetti una-tantum sulle entrate (sfruttando i primi sei mesi in cui il lavoratore deve decidere), ma che rischia di avere effetti permanenti nell’ostacolare il decollo della previdenza integrativa. I fondi raccolti col Tfr saranno molto probabilmente impiegati per finanziare i trasferimenti alle Ferrovie dello Stato. Dato che il passaggio del Tfr all’Inps comporta il passaggio da un sistema a capitalizzazione (pur virtuale) a uno a ripartizione, l’aumento della spesa in conto capitale viene in gran parte annullato dalla riduzione degli investimenti privati.
Il forte incremento della pressione fiscale (+ 1,6 per cento in due anni) rischia di strangolare la fragile crescita in atto (che comunque ci vede in ritardo rispetto al resto dell’Europa). L’unica discontinuità con la legislatura appena conclusa è che, questa volta, assieme alle spese, aumenteranno anche le tasse, in modo permanente. Si tratta per lo più (tranne il Tfr) di coperture vere e non una tantum.

Nell’articolo di Tito Boeri e Pietro Garibaldi sono ribadite alcune critiche alla Finanziaria. Mi sembra che l’intervento sia eccessivamente semplicistico e che si basi su un’analisi perlomeno parziale dei dati.

I due autori affermano innanzitutto che alla Camera "(…) c’è stato, come previsto, l’assalto alla diligenza". L’assalto c’è sicuramente stato. Si può rispondere che è l’espressione, talvolta magari accesa, delle prerogative parlamentari di questo paese e quindi parte del normale processo democratico. Ma soprattutto, bisogna riconoscere che in realtà la diligenza ha retto benissimo l’assalto, come dimostra una semplice verifica dei dati. Nonostante il clamore sui giornali, la sensazione che tutto cambiasse ogni giorno, le cifre della manovra sono mutate pochissimo (vedi la tabella sotto ripresa dalle tavole presentate dal ministro Padoa-Schioppa al Senato e pubblicate sul sito del ministero dell’Economia).
Non è neanche corretto affermare che mentre "a settembre avevamo scritto che il rientro dal disavanzo eccessivo avveniva solo dal lato delle entrate. Adesso l’aggiustamento è basato solo sulle tasse". Gli emendamenti della Camera hanno lasciato pressoché invariata la pressione tributaria e hanno ridotto quella contributiva. Le maggiori spese vengono finanziate per la maggior parte da riduzioni di spese già previste e, in misura minore, da ulteriori provvedimenti di lotta all’evasione.
Ma la tesi principale dell’articolo, già avanzata in altre occasioni, è che la manovra, pur raggiungendo l’obiettivo di ridurre il deficit pubblico, è sbilanciata sul lato delle entrate e comporta un aumento eccessivo della pressione fiscale, con effetti depressivi per l’economia italiana. Inoltre "nella gestione della spesa pubblica non si nota alcuna discontinuità con la politica di bilancio della passata legislatura che ci ha portato al disavanzo eccessivo".
Ora, e iniziando dal primo punto, è innegabile che l’obiettivo di riduzione del deficit viene raggiunto (cosa peraltro non da poco considerando l’esperienza degli ultimi anni e che in assenza di interventi l’indebitamento netto si sarebbe collocato al 3,8 per cento del Pil) con un aumento delle entrate nette dello Stato (circa 16,5 miliardi). Tuttavia, non tutte le entrate sono uguali e nel fare di esse un unico fascio, l’analisi rischia di essere superficiale.
Innanzitutto, non tutte le entrate rappresentano un aumento di prelievo netto aggiuntivo sul settore privato. I proventi della lotta all’evasione fiscale per esempio, oltre a rispondere a un’ovvia esigenza di equità, non sono un prelievo aggiuntivo su cittadini e imprese che già adempiono al loro dovere fiscale. Hanno effetto recessivo? Non nel medio periodo perché una riduzione dell’evasione fiscale comporta anche una riduzione delle distorsioni della concorrenza tra soggetti altrimenti uguali. Similmente, il trasferimento di parte del Tfr all’Inps, misura che magari può essere criticata da altri punti di vista, non comporta un prelievo aggiuntivo sul settore privato, trattandosi semplicemente del passaggio di un pre-esistente istituto privato a uno pubblico a parità di trattamento dei lavoratori. Queste due voci da sole rappresentano circa 14 miliardi (circa il 65 per cento delle entrate totali).
In realtà, se si effettua un calcolo accurato del prelievo netto aggiuntivo sul settore privato effettuato da questa Finanziaria, si scopre che esso ammonta a circa 4,5 miliardi nel 2007, quindi meno di un terzo dell’aggiustamento di bilancio effettuato (15,2 miliardi) e scende ad appena 1,5 miliardi a partire dal 2008. È chiaro che si tratta di entità ben diverse da quella rappresentazione della Finanziaria di solo "lacrime e sangue" che si tende a dare.
Nel calcolo sono inclusi peraltro i ticket sanitari, che effettivamente vengono pagati dai cittadini. Non è chiaro però perché dovrebbero rappresentare un aumento della spesa pubblica, dato che permettono, e vengono introdotti a fronte di, una riduzione della spesa sanitaria tendenziale delle Regioni. Si tratta inoltre di un provvedimento importante per stimolare un più responsabile comportamento di consumo e quindi un contenimento dei meccanismi di spesa sanitaria.

Veniamo quindi all’accusa di una presunta mancanza di discontinuità rispetto al passato in materia di spesa pubblica. Boeri e Garibaldi sostengono che la spesa è destinata ad aumentare anche nelle previsioni del governo (circa 870 milioni) rispetto allo scenario a ‘bocce ferme’, cioè il tendenziale a legislazione vigente. Ebbene, è chiaro per chiunque abbia seguito l’evoluzione dei conti pubblici in questi anni che si tratterebbe comunque di un risultato di grande importanza. Per due motivi. Innanzitutto, perché ci si confronta con un tendenziale estremamente stringente. Nell’ultima Finanziaria della passata legislatura, che esplica i suoi effetti per il triennio 2006-08, erano infatti previsti tagli molto sostanziali di spesa, peraltro mai effettuati negli anni precedenti, che si sono per di più dimostrati in buona parte insostenibili. Un esempio per tutti: i finanziamenti per le infrastrutture stradali e ferroviarie erano stati più che dimezzati e si sarebbero dovuti chiudere i cantieri.
In secondo luogo, il raffronto cruciale va fatto in chiave storica (anche perché il tendenziale non è necessariamente un buon benchmark). La spesa pubblica corrente primaria (al netto degli interessi sul debito pubblico) in rapporto al Pil è aumentata di oltre due punti e mezzo negli ultimi cinque anni. Con la Finanziaria, il governo si propone di stabilizzarla e anzi di ridurla leggermente dal 40,2 al 40,1 per cento del Pil nel 2007 e progressivamente in maniera maggiore negli anni successivi, fino al 39,2 per cento nel 2009. In termini reali si avrebbe una crescita della spesa corrente primaria dello 0,8 per cento contro una crescita media annua nell’ultimo quinquennio pari al 2,1 per cento. Si tratterebbe di un notevole successo poiché si tratta di fermare un treno in piena corsa. La spesa sanitaria, per esempio, è aumentata negli ultimi dieci anni a un ritmo medio del 7 per cento all’anno. Con la Finanziaria ci si propone di bloccarne l’espansione il prossimo anno e di farla tornare a crescere a un ritmo più sostenibile (circa il 3 per cento annuo) a partire dal 2008. Aumenterebbe invece leggermente, dal 4,4 al 4,6 per cento del Pil, la spesa in conto capitale, che è cruciale per migliorare le infrastrutture pubbliche. Si attua quindi un forte contenimento e una riqualificazione importante della spesa.
L’articolo ipotizza infine che la spesa potrebbe aumentare di più di quanto previsto dal governo, se gli enti locali non fossero in grado di ridurre le loro spese, e a causa dei contratti del pubblico impiego. Non entro nel merito qui perché è difficile valutare l’effettiva consistenza di queste ipotesi. Ma si tratta al più di rischi, su cui l’articolo pone un’enfasi forse eccessiva.
Un punto però mi sembra difficile ignorare: dagli enti locali dipende ormai circa il 30 per cento della spesa totale delle pubbliche amministrazioni, più della metà se si esclude la spesa previdenziale e per interessi sul debito pubblico. È quindi impensabile contenere la spesa pubblica senza chiamarli a fare altrettanto, pur rispettando, come fa la Finanziaria 2007, la loro autonomia decisionale.
Si deve certamente fare di più sul lato della spesa, il che richiede di intervenire sui meccanismi generatori di spesa e di inefficienze e quindi sul funzionamento degli apparati pubblici con profonde riforme e di rivedere le priorità dei programmi di spesa: un processo arduo che è stato possibile solo avviare in questo breve arco di tempo, ma che dovrà esser perseguito tenacemente nei prossimi mesi.

* Consigliere del ministro dell’Economia e delle Finanze

Composizione della Manovra finanziaria per il 2007 dopo l’approvazione alla Camera
(Valori in miliardi di euro)

Se effettivamente la composizione della manovra non è cambiata durante il primo passaggio parlamentare, questo significa che nei nostri calcoli di fine settembre eravamo stati troppo ottimisti, sottostimando il contributo delle entrate (o sovrastimando il contributo dei tagli alle spese) alla manovra. In effetti, anche la bozza presentata dal Governo a fine settembre non contemplava riduzioni della spesa rispetto al tendenziale e prevedeva un aumento della spesa primaria corrente rispetto al 2005, nonostante il miglioramento delle condizioni congiunturali.
Quando abbiamo scritto l'articolo di fine settembre la relazione tecnica alla Finanziaria non era disponibile.
Speriamo che la declamata volontà di questo governo di aumentare la trasparenza dei conti pubblici si traduca nell'impegno a presentare la relazione tecnica contestualmente al testo della Finanziaria, e a renderle disponibili al paese.