Il tiro al bersaglio del Patto di Stabilità è diventato un'abitudine diffusa. Fra i primi, ha incominciato l'Economist, il 23 agosto del 2001: "Poiché il Patto di Stabilità non ha alcun ruolo positivo, e rischia di dar luogo a gravi inconvenienti, la miglior cosa sarebbe liberarcene del tutto". Fra gli ultimi, il Presidente della Commissione Europea, Romano Prodi, che ha definito le regole del Patto "stupide, comme toutes les décisions qui sont rigides"("Le monde", 18 ottobre 2002).
A cosa serve il Patto?
Prima di discutere se e come riformare il Patto di Stabilità, proviamo a valutarne le ragioni. Benché il Patto riprenda, per qualche aspetto, i criteri di Maastricht (sul cui rispetto si basa tuttora l'esame di ammissione per i paesi che vogliono adottare l'euro), il suo scopo è ben più ampio, e vi convergono tre distinte motivazioni.
Prima motivazione: impedire l'esplosione del debit
Il primo obiettivo del Patto è di evitare che il debito pubblico, negli Stati membri, assuma un andamento insostenibile. L'eccessivo accumulo di debito avrebbe delle ripercussioni negative anche per gli altri paesi. Questo obiettivo era già presente nei criteri di Maastricht: da questo punto di vista, perciò, niente di nuovo.
Seconda motivazione: un uso anticiclico della politica fiscale
Il secondo obiettivo è consentire l'uso anticiclico (ossia, a fini di stabilizzazione macroeconomica) delle politiche fiscali, all'interno dei vincoli posti dal Trattato di Maastricht. Come ha chiarito il Consiglio Europeo di Amsterdam (17 giugno 1997) (1).
Terza motivazione: sostegno alla crescita e alla politica monetaria
C'è anche una terza motivazione, che spesso nei dibattiti scompare, confondendosi dietro la seconda. Il Patto la presenta in modo un po' generico: "L'equilibrio delle finanze pubbliche quale strumento per rafforzare le condizioni favorevoli alla stabilità dei prezzi e ad una crescita vigorosa e sostenibile che promuova la creazione di posti di lavoro. È altresì necessario garantire che le politiche di bilancio nazionali sostengano politiche monetarie orientate alla stabilità". A prima vista, sembra un'affermazione con scarsa rilevanza operativa. Ma non è così, lo scopo è in realtà molto preciso, e lo si vede all'opera con chiarezza nei successivi "Indirizzi di massima per le politiche economiche" (ovvero le Broad Economic Policy Guidelines, BEPG)
(2).In condizioni normali, dunque, finanze pubbliche in disavanzo hanno un effetto espansivo sulla domanda aggregata e quindi anche sull'inflazione. Poichè il controllo dell'inflazione è il compito primario della BCE, a fronte di un orientamento troppo espansivo delle politiche fiscali dei paesi membri, essa sceglierà di aumentare i tassi d'interesse. E questo, a sua volta, potrebbe ridurre le prospettiva di crescita dell'output e dell'occupazione.
La seconda e terza motivazione richiedono il rispetto dell'obiettivo di un bilancio in pareggio nel medio periodo
Il vincolo di bilancio previsto dal Patto, ossia un "saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo" per tutti gli Stati membri, risponde allo stesso tempo alle ultime due motivazioni appena discusse: da un lato consente l'uso anticiclico delle politiche fiscali, dall'altro evita che l'esercizio della politica monetaria, orientata alla stabilità dei prezzi, comprometta le condizioni di crescita dell'economia. Quest'ultima eventualità si verificherebbe se nella media del ciclo la politica fiscale aggregata mantenesse un orientamento costantemente espansivo. Ed è proprio per questo aspetto che il Patto ha un carattere profondamente innovativo, rispetto ai criteri di Maastricht.
Cosa ne pensa la BCE?
Quest'interpretazione del Patto in realtà è molto vicina alle posizioni espresse nelle analisi congiunturali della BCE, benché essa sia generalmente restia a proporre al pubblico valutazioni che sembrino subordinare le decisioni di politica monetaria ai comportamenti della finanza pubblica. Tuttavia, in alcune situazioni questo legame viene esplicitato. Ciò è particolarmente evidente nelle fasi espansive, come veniva ad esempio giudicato il 2001(3). Il senso è chiaro: l'orientamento restrittivo, rispetto alle attese di molti osservatori, della BCE è anche una funzione degli andamenti eccessivamente espansivi delle politiche fiscali. Una maggiore disciplina fiscale in alcuni paesi, allora, potrebbe naturalmente consentire una politica monetaria più espansiva per il complesso dell'area dell'euro.
Le proposte di modifica: una valutazione
Il Patto di Stabilità dovrebbe svolgere, se rispettato, un ruolo importante. Hanno torto, perciò, l'Economist e i molti altri critici che non ne colgono le motivazioni più complesse. Ma come realizzarlo in pratica? Si tratta di consentire alla politica fiscale di variare in modo ciclico, ossia tempestivo, prevedibile e reversibile. Di più, si tratta di fare in modo che questo avvenga per tutti gli Stati membri (che fra qualche anno saranno ancora più numerosi)
(4). Come fare?Non credo ci siano soluzioni migliori, ahimé, del ricorso a "regole stupide": ossia, minimizzare il ricorso alle politiche discrezionali, e lasciare invece che operino in modo efficace gli stabilizzatori automatici del ciclo
(5). Le migliori regole fiscali - in condizioni normali - sono infatti quelle automatiche, che hanno effetti tempestivi, prevedibili e reversibili. Si tratta di qualità che mai competono alle politiche discrezionali (6) - e meno che mai alle politiche che la Commissione Europea o il Comitato Ecofin potrebbero indurre gli Stati membri ad adottare. E quindi non è proprio il caso di assegnare alla Commissione, su questi aspetti, margini ulteriori di discrezionalità nel coordinamento. D'altra parte, sembrerebbe ancor più paradossale - come vorrebbe Charles Wiplosz - aumentare il margine per le decisioni discrezionali affidandole, come in una Repubblica di Platone, ad un "Comitato di esperti indipendenti". Davvero, rappresentanti non eletti potrebbero farsi carico di decidere, e successivamente di annullare, impegni di spesa carichi di implicazioni redistributive, e comunque destinati ad essere attuati in tempi non brevi attraverso iter burocratici complessi e articolati? Addirittura, questa proposta va oltre sia al vetusto neo-colbertismo di Jospin (7) che a quello più recente di Tremonti (La Stampa, 16 novembre 2002)! Meglio lasciar perdere.Come si inquadra, in questo discorso, l'altra proposta di riforma, avanzata da più parti, di escludere le spese per investimenti netti dal bilancio valido ai fini del Patto di Stabilità? Oltre alla obiezione tradizionale - come definire esattamente gli investimenti netti? - se ne affiancano a mio parere altre due: (1) questa proposta non è di alcun aiuto al fine di gestire in modo coordinato l'impatto della politica fiscale sulla domanda aggregata; (2) nonostante le buone intenzioni, essa rischia di avere effetti opposti a quanto desiderato: infatti, come si può evitare che essa incentivi i governi a finanziare con debito anche le attuali spese in conto capitale, aumentando così lo spazio per finanziare con il gettito fiscale la spesa pubblica corrente?
In conclusione, che fare?
In conclusione, dunque, è meglio lasciar da parte le ipotesi di modifiche radicali al Patto di Stabilità, e concentrare invece il dibattito su questi tre punti:
· Come migliorare il funzionamento e la formulazione degli stabilizzatori automatici? (Vedi ad es. Fabrizio Coricelli e Valerio Ercolani, Quali modifiche al Patto di stabilità e crescita?
· Come evitare di imporre "piani di rientro", la cui data di scadenza non tenga in conto l'evoluzione ciclica delle economie?
· Come inserire nel Patto un meccanismo di "cooperative policymaking" fra la BCE ed i governi nazionali, che indichi a questi ultimi come adottare una politica fiscale complessivamente convergente con gli orientamenti della politica monetaria? (Vedi ad es. l'articolo di Jürgen von Hagen e Susanne Mundschenk in bibliografia).
(1)
"Il perseguimento dell'obiettivo concernente l'equilibrio del bilancio, con un saldo prossimo al pareggio o positivo, consentirà agli Stati membri di far fronte alle normali fluttuazioni cicliche, mantenendo il disavanzo pubblico entro il valore di riferimento del 3 % del PIL".Il testo in italiano della risoluzione sul Patto di Stabilità si trova su:
http://www.cida.it/europa/116_Risoluzione_consiglio.htm(2) Le BEPG sono adottate a norma dell'articolo 99, paragrafo 2, del Trattato istitutivo della Comunità Europea. Il loro ruolo è poi stato rinforzato a seguito del Consiglio Europeo di Lussemburgo nel dicembre 1997.
(3)
Così infatti la BCE si esprimeva nel Bollettino di Novembre 2000: "[In questo momento] i bilanci pubblici non sono ancora vicini, in media, a una situazione di pareggio o di avanzo e i rapporti debito/PIL sono elevati. In questa fase, una risposta adeguata delle politiche fiscali aiuterebbe a contrastare l'insorgere di attese inflazionistiche che potrebbero altrimenti influenzare le prospettive di medio termine dell'inflazione. Una risposta appropriata della politica salariale e di quella fiscale allo shock petrolifero contribuirà in misura significativa a rafforzare le prospettive economiche per l'intera area dell'euro e ad agevolare la conduzione di una politica monetaria rivolta al mantenimento della stabilità dei prezzi…" (p. 26). E ancora qualche mese dopo: "Le politiche fiscali espansionistiche pianificate per quest'anno [2001] in alcuni paesi non sono coerenti con un contenimento della domanda aggregata e delle pressioni inflazionistiche. Specie nei paesi che presentano elevati tassi di crescita economica, le pressioni inflazionistiche riceveranno un ulteriore impulso dalle politiche fiscali espansionistiche" (Rapporto Annuale, Maggio 2001, p.51) .(4) In realtà, qui si nasconde un problema abbastanza spinoso: se lo scopo del Patto è, inter alia, di agevolare la conduzione della politica monetaria unica (ossia fra i paesi dell'euro), a quale titolo esso può imporre comportamenti a tal scopo vincolanti ai paesi dell'UE che non hanno adottato l'euro?
(5)
La Direzione per gli Affari Economici e Finanziari della Commissione Europea ha promosso negli ultimi anni diverse ricerche sul ruolo ed il funzionamento degli stabilizzatori automatici nell'UE. Vedi da ultimo il lavoro di Anne Brunila, Marco Buti and Jan in ‘t Veld, indicato in bibliografia(6) Il capitolo 4 di Public Finances in EMU - 2002 (vedi l'indicazione in bibliografia) documenta l'andamento asimmetrico e complessivamente espansivo delle politiche fiscali discrezionali.
(7) P
er le posizioni di Jospin, vedi ad esempio http://www.democraziarepubblicana.org/terzavia/terzavia_008.htm.
Per saperne di più:
Anne Brunila, Marco Buti e Jan in ‘t Veld, Fiscal policy in Europe: how effective are automatic stabilisers?, European Economy. Economic Paper 177, Settembre 2002, in: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/economic_papers/economicpapers177_en.htm
Public Finances in EMU - 2002, European Economy No.3, 2002 (
http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2002/ee302en.pdf)Jürgen von Hagen e Susanne Mundschenk, The Political Economy of Policy Coordination in Europe, Swedish Review of Economic Policy 8, 2002, pp. 11-41
Luca Lambertini e Riccardo Rovelli, Monetary and fiscal policy coordination and macroeconomic stabilization. A theoretical analysis, Agosto 2002, in:
http://www.dse.unibo.it/rovelli/RR-Papers/emustacknew.pdfLuca Lambertini e Riccardo Rovelli, Optimal fiscal stabilization policy with credible central bank independence, Settembre 2002, in:
http://www.dse.unibo.it/rovelli/RR-Papers/weights.pdf