La beffa della legge elettorale
Sta diventando una regolarità statistica. Chi cambia la legge elettorale a pochi mesi dal voto perde le elezioni. Era già successo in Francia (1985), Giappone (1994), Italia (1994) e Nuova Zelanda (1993). Il paradosso è che in questo caso, applicando le vecchie regole al voto del 9-10 aprile,
Le emergenze dell’economia
Una delle prime cose che la nuova e risicata maggioranza dovrà cercare di fare sarà proprio cambiare la legge elettorale, ripristinando il sistema maggioritario, magari corretto a due turni. Serve per imporre maggiore disciplina ai lavori del Parlamento che forse mai come in questa legislatura sarà chiamato a decidere non sulla base di scelte di schieramento, ma “issue by issue”, confrontandosi sui problemi concreti. Come documentato su questo sito, il sistema maggioritario è in grado di selezionare meglio la classe politica rispetto al sistema proporzionale, con deputati e senatori più competenti e vicini ai loro elettori. Molte ricerche hanno inoltre mostrato che i sistemi maggioritari generano, a parità di altre condizioni, meno corruzione dei sistemi proporzionali e riescono a contenere la spesa pubblica. Il ripristino del maggioritario servirà, perciò, anche a rassicurare gli investitori sulla capacità del nostro paese di risanare i conti pubblici.
Un aggiustamento per due punti di Pil
È questa la priorità numero uno dell’azione di Governo. Un ulteriore downgrading ci avvicinerebbe al rating sotto il quale i titoli di Stato non possono più essere utilizzati come collaterale nelle transazioni fra istituti di credito e banche centrali. Questo comporterebbe un forte incremento degli oneri sul debito pubblico, in un contesto in cui i tassi di interesse sono destinati comunque ad aumentare.
Di quale entità è la manovra che dovremo fare per rassicurare i mercati? Come ha dovuto riconoscere una Trimestrale di cassa particolarmente elettorale (mai stata così reticente!), viaggiamo verso un disavanzo del 4,5 per cento nel 2006, con la prospettiva che, per il secondo anno consecutivo, il rapporto tra debito pubblico e Pil aumenti (dovrebbe presumibilmente tendere al 108 per cento). Questo significa che, a bocce ferme, dobbiamo prepararci a un aggiustamento pari a circa due punti di Pil nei prossimi due anni.
Ogni altra operazione di spesa o di taglio di tasse dovrà trovare una copertura strutturale in aggiunta a questa cifra. Difficile farlo con una maggioranza così risicata al Senato. Ma il centrosinistra ha due vantaggi rispetto al centrodestra nel condurre questo aggiustamento: i) le promesse elettorali dell’Unione sono state più contenute di quelle della Casa delle libertà e ii) l’Unione non ha escluso a priori aumenti di tasse, cosa che invece ha fatto il centrodestra.
Le riforme per la crescita
La strada maestra per migliorare i conti pubblici è comunque quella di rilanciare la crescita, agganciando la ripresa della domanda mondiale Bene, in questo quadro, privilegiare le riforme a costo zero o quelle che comportano oneri più contenuti per le casse dello Stato. Le liberalizzazioni dei servizi possono rafforzare la competitività delle nostre esportazioni dato che circa la metà dei costi delle imprese è rappresentato dall’acquisto di servizi oggi forniti in mercati non concorrenziali. Servirà anche invertire la tendenza alla diminuzione della produttività del lavoro. Per incoraggiare gli investimenti in capitale umano, bisognerà trasformare la flessibilità del mercato del lavoro in un percorso di acquisizione progressiva di tutele, avendo comunque fin da subito un contratto a tempo indeterminato . È questa la risposta più giusta da dare ai giovani che hanno votato centrosinistra forse perché, a differenza del centrodestra, ha posto l’accento sul problema del precariato. La vera protezione dell’impiego è data dall’investimento in capitale umano. È l’unica cosa che ci rende meno vulnerabili ai rischi del mercato. Non serve a niente abolire una legge largamente inattuata, come la legge 30. Anche la riduzione del cuneo fiscale può servire a migliorare la concorrenza delle nostre esportazioni. Lo sarà di più (e costerà di meno) se cominceremo dai salari più bassi perché è in quel segmento della forza lavoro che la riduzione del cuneo fiscale ha maggiori probabilità di tradursi in riduzioni di lungo periodo del costo del lavoro per le imprese.
I doppi veti delle grandi coalizioni
Può un Governo con una maggioranza così fragile al Senato attuare un’agenda di riforme così ambiziosa? Non sarebbe meglio avere una grande coalizione per fare le riforme? I due schieramenti si sono molto caratterizzati nella campagna elettorale e l’impressione è che si sia andata accentuando la polarizzazione fra le due coalizioni nel rappresentare gruppi sociali diversi. In particolare, sono i lavoratori autonomi a essersi spostati da sinistra a destra e i lavoratori dipendenti ad avere fatto il percorso inverso, rafforzando in questo la già forte concentrazione dell’elettorato di centrodestra sul lavoro autonomo (che ha visto notevolmente migliorare la propria posizione nei confronti del lavoro dipendente nell’ultima legislatura) e di quello di centrosinistra sul lavoro dipendente. I lavoratori autonomi si oppongono strenuamente a riforme che aumentino la concorrenza nei mercati dei prodotti e che liberalizzino le professioni, mentre i lavoratori dipendenti sono in maggioranza contrari a riforme delle pensioni . Mettendo insieme i due schieramenti, si rischia perciò di trovarsi di fronte a veti incrociati, il che significa paralizzare l'azione riformatrice, impedendo il rilancio dell’economia.
Sfruttare i tempi lunghi
A quanto pare, il nuovo Governo si insedierà con tempi lunghi. Certo, l’emergenza economica richiederebbe una rapida entrata in azione del nuovo esecutivo. Ma forse questa lunga pausa può essere utilizzata per tentare un’operazione mai attuata in Italia: definire contestualmente alla lista dei ministri un programma di Governo che approfondisca alcuni aspetti prioritari del programma elettorale e che vincoli al suo rispetto tutti i ministri (e i partiti della maggioranza). Servirà a ridurre le tensioni nell’esecutivo e a evitare personalismi eccessivi in cui si fanno “riformicchie” solo per intestarle a qualche ministro che vuole depositare il suo nome. In Germania, un programma di Governo di questo tipo è servito a cementare
Nell’analizzare le priorità del dopo voto, Tito Boeri suggerisce di sfruttare i tempi lunghi per la formazione del nuovo Governo per definire il programma. Questo sembra necessario alla luce dell’evoluzione dei conti pubblici e degli impegni presi in sede comunitaria: la Trimestrale di cassa già evidenzia che nel 2006 non rispetteremo la raccomandazione del Consiglio dei ministri finanziari (Ecofin) di ridurre sufficientemente il deficit pubblico in modo da avere, nel 2007, un valore sotto al 3 per cento nel rapporto deficit/Pil.
È allora probabile che la Commissione europea possa proporre di riattivare la procedura di deficit eccessivo prevista dal Trattato di Maastricht e dal Patto di stabilità e crescita.
Un programma per cinque anni
Per evitare un’accelerazione nella procedura, l’Italia dovrebbe presentare già a giugno un nuovo Programma di stabilità, che aggiorni la strategia del nuovo Governo per garantire il rispetto degli impegni comunitari. Va considerato che la presentazione di un nuovo programma dopo le elezioni legislative sembra una prassi dei paesi europei: lo fece l’Olanda nel giugno 2003 dopo le elezioni tenutesi a gennaio, la Germania nel gennaio 2004, la Grecia a marzo 2005, il Portogallo nel giugno 2005.
La novità nel caso dell’Italia potrebbe essere quella di presentare un Programma di stabilità di legislatura, che copra i prossimi cinque anni, e non solo il biennio, come avviene di solito nei programmi discussi a Bruxelles.
Un programma di questo genere potrebbe coincidere nei tempi e nei contenuti con il Dpef: si eviterebbe il costo "politico" della presentazione di due documenti di fatto identici, ma soprattutto ciò porterebbe a coinvolgere nella discussione le parti sociali e il Parlamento, così da avere un forte impegno nazionale al rispetto delle strategie indicate. Finora, invece, il Programma di stabilità italiano non è mai stato dibattuto in profondità nel Parlamento nazionale, né è stato concertato preventivamente con le parti sociali, rimanendo un documento confinato alla discussione sovranazionale.
Un Programma di stabilità di legislatura permetterebbe all’Italia di discutere con Bruxelles una strategia complessiva e non di breve periodo, che riguardi sia le misure di contenimento del deficit, sia quelle orientate alla crescita. Le iniziative strutturali per la crescita possono avere costi nel breve periodo, ma vantaggi nel lungo. Se questi interventi sono ben argomentati e documentati dal punto di vista quantitativo, potrebbero essere esclusi dal computo del Patto di stabilità o, in ogni caso, analizzati con occhio benevolo in sede europea.
L’idea di un Programma di legislatura è già circolata a Bruxelles ai tempi della riforma del Patto di stabilità, ed espressamente auspicata nel Consiglio europeo di marzo 2005. (1)
In quella sede, i capi di Stato e di Governo invitarono i loro rispettivi paesi a presentare, dopo l’insediamento di un nuovo esecutivo, un programma con un orizzonte temporale di legislatura. L’Italia potrebbe essere portatrice di questa novità. Il risultato sarebbe quello di vincolare sul piano nazionale le forze politiche di maggioranza al rispetto di un documento programmatico discusso e approvato dal Parlamento. Sul fronte comunitario, di ottenere uno slittamento nei tempi di rientro dal deficit eccessivo, proprio perché il percorso proposto sarebbe credibile. Immaginare un rientro dal deficit eccessivo nel 2008, e non più nel 2007, permetterebbe al Governo di iniziare ad attuare alcune riforme importanti senza dover utilizzare il credito politico accumulato solo per operazioni miranti al risanamento della finanza pubblica nel breve periodo. Di fatto, la procedura di deficit eccessivo durerebbe quattro anni, dal 2005 al 2008: sempre meno della Germania e della Francia.
(1) http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/84335.pdf, punto 1.4 dell’appendice 2.
Tre reazioni alla interessante proposta di Tito Boeri di sfruttare i tempi lunghi della formazione del nuovo Governo per definire sin da subito il programma dell’esecutivo, non escludendo un dialogo con l’opposizione su alcune priorità condivise.
La situazione di finanza pubblica
Le previsioni di febbraio della Commissione europea e quelle più recenti del Fondo monetario internazionale confermano la necessità di un importante aggiustamento sui conti 2007 (dunque nella Finanziaria di ottobre), in quanto il deficit stimato per quell’anno, a bocce ferme, è del 4,6 per cento (stima Eurostat). Il punto chiave, ovviamente, è la dimensione di tale aggiustamento. Dobbiamo o no impegnarci a rispettare il vincolo europeo concordato nel 2005 dal precedente Governo di un rapporto deficit/Pil non superiore al 3 per cento nel 2007? (1) O meglio, possiamo permetterci di non rispettare tale vincolo?
A questo proposito il paragrafo 1.4 del nuovo accordo sul Patto di Stabilità, ricordato nel contributo qui sopra di Andrea Montanino propone sì che un Governo di fresca nomina stili un nuovo "Programma di stabilità di legislatura", ma, continua il testo, "mostrando continuità rispetto agli obiettivi di bilancio approvati dal Consiglio", cioè 3,6 per cento nel 2006 e 3 per cento nel 2007. Ne consegue che il nuovo Governo dovrà sin da subito avviare contatti, magari già attraverso il candidato ministro dell’Economia, con Commissione e Consiglio per capire i margini negoziali di cui si dispone, ed impostare correttamente il Dpef. Il rischio che si corre, altrimenti, in una situazione di tassi di interesse in aumento e debito pubblico in crescita, è quello di mandare segnali negativi alle agenzie di rating internazionali, con conseguenze di potenziale instabilità per la finanza pubblica.
Il rilancio della competitività
Una seconda priorità di politica economica riguarda invece l’impostazione complessiva del rilancio della competitività per il sistema paese. Vari contributi (per esempio, quelli di Francesco Daveri ) hanno ormai chiarito che il principale problema è quello di contrastare il preoccupante calo di produttività (misurata come output per ora lavorata) che da ormai qualche anno caratterizza l’economia italiana. Rispetto a questa esigenza, occorre nel breve periodo fare due scelte fondamentali, una di politica industriale, l’altra relativa al mercato del lavoro. Per quanto riguarda la politica industriale, l’impostazione che sembra emergere è quella di concentrare i fondi di ricerca e sviluppo in pochi settori strategici (da individuare) e aiutare da subito le imprese a innovare per contrastare il calo di produttività, attraverso vari strumenti, tra cui la riduzione del cuneo fiscale. Tuttavia, privilegiare alcuni settori "di punta", dove la competitività si fonda su una maggiore innovazione tecnologica, potrebbe rischiare di distogliere le energie da altri settori "tradizionali" (alimentare, moda, design, arredamento), dove il capitale umano e la competitività sono basate non tanto sull’innovazione, quanto piuttosto sull’accumulazione di conoscenze a carattere spesso artigianale. Occorre dunque evitare scelte che rischino di "spiazzare" tali settori, che hanno invece ancora molte potenzialità se sapranno operare una variazione del mix di prodotti verso le fasce elevate di domanda, in forte espansione grazie alla crescita dei consumatori ad alto reddito nei paesi emergenti.
Il mercato del lavoro
Infine, occorre salvaguardare le esperienze positive della legge Biagi. Occorre ricordare che la produttività aggregata di un paese è calcolata come una media ponderata, in cui le singole osservazioni derivano dalla produttività delle singole imprese, pesate per la loro quota di mercato o occupazionale. La produttività aggregata potrebbe dunque crescere in corrispondenza di un’innovazione tecnologica che renda tutte le imprese mediamente più produttive (produttività "strutturale", o media semplice); o potrebbe crescere anche in assenza di innovazione, o addirittura con tecnologia che diventa obsoleta, per effetto di una riallocazione di forza lavoro intra-settoriale (i pesi della media) che vada a premiare con maggiori quote occupazionali le imprese più produttive del settore. Le moderne tecniche di analisi microeconometrica consentono di decomporre in tale senso la produttività aggregata identificando dunque le fonti della variazione. (2)
Facendo questo esercizio per un campione rappresentativo (non bilanciato, per tenere conto delle dinamiche di entrata ed uscita) di circa 50mila imprese manifatturiere italiane per il periodo 1996-2003, si nota che nei primi anni del campione la produttività strutturale tende a crescere, ma l’allocazione del lavoro penalizza le imprese più efficienti, deprimendo quindi la dinamica di produttività aggregata. A partire dal 2001, tuttavia, dopo le riforme del mercato del lavoro si denota in Italia un miglioramento nell’efficienza allocativa, mentre si registra una brusca decrescita del termine di produttività strutturale, che determina una complessiva perdita di produttività aggregata nel settore manifatturiero italiano. In altri termini, se è vero che il sistema economico italiano inizia a mostrare una preoccupante incapacità di generare innovazione tecnologica, è altrettanto vero che il miglioramento dell’efficienza allocativa del fattore lavoro, conseguito grazie alle recenti riforme, è riuscito in parte ad alleviare gli effetti negativi sulla produttività aggregata. È nell’interesse del paese che tale benefico effetto sia salvaguardato dalle scelte del prossimo Governo.
(1) Per inciso, i termini dell’accordo, stipulato dopo la riforma del Patto di Stabilità del marzo 2005, erano di un deficit pari al 4,2 per cento nel 2005 (impegno rispettato), del 3,6 per cento nel 2006 e non superiore al 3 per cento nel 2007. Il Consiglio europeo nel febbraio 2006 ha dato via libera alla ultima Finanziaria del Governo Berlusconi, in quanto coerente con l’obiettivo del 3,6 per cento per il 2006. I dati della Trimestrale di cassa 2006 sembrano però in parte smentire la possibilità del rispetto di questo obiettivo (il Fondo stima un deficit nel 2006 pari al 4 per cento), anche se occorreranno maggiori informazioni prima di poter ipotizzare la necessità di una manovra correttiva già sui conti 2006.
(2) Vedi Olley e Pakes, 1996.