Tre interventi per iniziare a tracciare un bilancio delle politiche di sviluppo per il Sud. Non ci sono idee nuove nel maxi emendamento approvato alla Camera. Solo riedizioni (talvolta peggiorative) di vecchi strumenti. Eppure sono molte le sfide di fronte al Mezzogiorno: l'incombere della crisi Fiat, il federalismo fiscale e le implicazioni dell'allargamento a Est dell'Unione Europea.
Tempi duri per il Sud. Stagnazione quest'anno, bassa crescita (meno che nel resto del Paese) prevista per il 2003 e, dopo anni di miglioramento del mercato del lavoro, crescenti indizi di un'inversione di tendenza. Il Mezzogiorno pare anche destinato a ricevere meno risorse pubbliche in questa legislatura. La Finanziaria interviene pesantemente su componenti di spesa pubblica che sono maggiormente destinate al Sud (come l'istruzione), mentre salvaguarda le pensioni (pagate soprattutto al Nord, vedi segnalazione Ambrosanio). L'impianto originario della manovra interveniva con l'accetta anche sui vari programmi di sostegno per il Sud (bonus assunzioni e credito d'imposta, la cui erogazione era già stata bruscamente interrotta a luglio per frenare il calo del gettito) e trasformava le agevolazioni della legge 488 da contributi a fondo perduto in prestiti. Solo dopo forti pressioni di Confindustria (che aveva definito la manovra "immorale" per il Mezzogiorno), CISL e UIL, ecco riapparire i programmi ereditati dalla passata legislatura, seppur con condizioni d'accesso più restrittive e prestazioni meno generose.
Il giocattolo si è rotto. Con il blocco prima, la cancellazione poi, infine il ripristino delle agevolazioni a condizioni più restrittive e molto complesse (da far "venire il mal di testa" come commentava il Sole24ore di martedì 5 novembre) ciò che di buono queste misure avevano fatto in passato, non potranno più farlo in futuro. Le imprese che hanno davvero bisogno degli aiuti per investire avranno paura di nuovi agguati del partito dei "nordisti" - più che mai agguerrito in questa legislatura - oltre che di un esaurimento dei fondi disponibili. A ricevere un regalo dallo Stato saranno solo quelli che avrebbero comunque attuato gli investimenti.
Ad un orizzonte non troppo lontano c'è anche la riduzione dei fondi strutturali che oggi arrivano al Sud, con un allargamento a Est dell'Unione ormai imminente, e l'attuazione della riforma costituzionale sul federalismo fiscale che, se non ben congegnata, rischia di privare di risorse gli enti locali del Sud. Incombe poi la crisi FIAT, che pone a rischio molti posti di lavoro al Sud.
Per tutti questi motivi oggi, forse come non mai, è opportuno chiedersi: quali sono le politiche adatte per lo sviluppo del Sud? Quelle adottate finora servono davvero? Sarebbe possibile ottenere risultati migliori con risorse più limitate? Possibile riformare le politiche in modo tale da renderle credibili come interventi destinati a permanere nel corso del tempo, nonostante Bruxelles, l'allargamento, il federalismo, e i "nordisti"? Sono domande troppo importanti perché lavoce.info non se ne occupi sistematicamente. Cominciamo con il bonus assunzioni. Seguiranno interventi su 488 e patti territoriali.
Bonus o malus?
Il bonus Sud è uno dei principali strumenti introdotti nella passata legislatura per ovviare al divieto comunitario di misure di riduzione sistematica del costo del lavoro al Sud, come la cosiddetta "fiscalizzazione degli oneri sociali" che per anni ha ridotto gli oneri contributivi delle imprese meridionali. Dall'ottobre del 2000 il bonus Sud garantisce un credito d'imposta di 600 euro al mese per ogni lavoratore assunto con un contratto a tempo indeterminato. Il lavoratore deve avere almeno 25 anni e non avere avuto un contratto a tempo indeterminato nei precedenti 2 anni. Con l'assunzione, inoltre, l'impresa deve superare il numero medio di addetti (con contratti permanenti) che aveva l'anno precedente l'entrata in vigore della normativa. Sono restrizioni volte a scoraggiare gli abusi: licenziamenti e riassunzioni di personale solo per fruire dell'agevolazione. Il bonus è molto generoso: per un lavoratore agricolo la riduzione del costo del lavoro è del 60%, mentre nell'industria e nei servizi lo riduce di un terzo.
Effetti
Non sorprendentemente il bonus ha avuto un successo insperato presso le imprese. Se alla data della sua introduzione si erano fatti i conti su di una platea di circa 80.000 beneficiari, secondo i dati del Ministero delle Finanze (si veda il "Rapporto di Monitoraggio selle Politiche Occupazionali e del Lavoro", n. 2, 2001), già a novembre 2001 erano 175.000 i lavoratori coinvolti. La diminuzione del gettito è stata consistente: quasi l'1 per cento in meno di contributi sociali versati nel primo anno di vita del bonus.
E' servito a far aumentare il numero di posti di lavoro? La crescita dell'occupazione in rapporto a quella del PIL è in realtà diminuita dopo l'introduzione del bonus. Si è, invece, interrotta la crescita dei contratti a tempo determinato. Studi approfonditi svolti comparando chi ha ricevuto il sussidio con chi non ne ha beneficiato e utilizzando tecniche econometriche (si veda Cipollone e Guelfi) sembrano indicare che il provvedimento abbia avuto principalmente l'effetto di facilitare la conversione di contratti a tempo determinato in contratti permanenti, più che quello di creare posti di lavoro aggiuntivi. Pur trattandosi di un incentivo a somma fissa (dunque tale da ridurre maggiormente, in percentuale, il costo del lavoro per salari bassi), il bonus assunzioni ha favorito soprattutto assunzioni di operai qualificati e di impiegati, piuttosto che lavoratori di più basso profilo. Forse perché il sussidio è condizionato ad assunzioni a tempo indeterminato, mentre la modalità prevalente di assunzione per i lavoratori con bassi livelli di istruzione al Sud avviene nell'ambito di contratti a tempo determinato. Con bonus o senza bonus, non si vuole prendere il rischio di assumere un lavoratore poco qualificato in modo permanente, almeno non prima di averlo "testato" nell'ambito di un contratto a tempo determinato. Quindi paradossalmente un bonus dato solo a contratti permanenti al Sud - dove i datori di lavoro hanno un forte potere contrattuale per via dell'alto tasso di disoccupazione - può aver finito per spiazzare il lavoro poco qualificato.
Modifiche controproducenti
Il bonus è molto costoso. La Finanziaria licenziata dalla Camera prevede una riduzione dell'importo del bonus a 400 euro (450 per chi ha più di 45 anni) e la rimozione degli automatismi presenti nella concessione del sussidio: d'ora in poi l'impresa dovrà inviare un'istanza preventiva all'agenzia delle entrate, centro di Pescara, e, in assenza di una risposta positiva nel giro di 30 giorni, dovrà considerare la domanda respinta. Vi è anche un tetto di spesa prestabilito nell'ambito del Fondo Unico per il Sud. Queste modifiche rischiano di far pendere ancor più la bilancia a favore del lavoro qualificato. Non è poi chiaro in base a quali criteri il centro di Pescara deciderà quali domande respingere e quali accettare.
La Legge Finanziaria fa riferimento a valutazioni relative ai "limiti di spesa progressivamente impegnati nel corso dell'anno in ragione dei contributi assentiti" (si veda la Legge Finanziaria), il che di fatto significa che "chi tardi arriva male alloggia". Probabile allora che le imprese presentino le domande il più presto possibile onde acquisire priorità nella lista prima dell'esaurimento dei fondi. Questo è il peggior meccanismo allocativo possibile, perché favorisce le imprese che sono attrezzate a vivere sugli aiuti dello Stato a scapito di quelle business-oriented. Maggiore è l'incertezza sulla concessione del credito, più alto è il rischio che a presentare la domanda siano solo le imprese che avrebbero comunque fatto gli investimenti (indipendentemente dal bonus). Infine una concessione degli incentivi basata sulla priorità in coda accentua la distorsione dei sussidi alle assunzioni: si favoriscono inevitabilmente le imprese con maggiori tassi di turnover della manodopera (più si ricambia il personale, più è alta la somma dei bonus), che spesso non sono le più efficienti.
Possibile fare meglio del "bonus Sud"?
Probabilmente sì. Soprattutto ora che il Governo ha "rotto il giocattolo", prima interrompendo la concessione del credito, poi cambiando le regole di assegnazione degli incentivi.
L'obiettivo del bonus era quello di assorbire la disoccupazione meridionale, anziché sostituire semplicemente contratti a termine con contratti permanenti. Alla luce di questi obiettivi meglio allora:
definire agevolazioni capaci davvero di generare posti aggiuntivi;
evitare il più possibile di "regalare" il bonus a chi avrebbe comunque assunto i lavoratori, anche in assenza dell'agevolazione.
Costo del lavoro e posti aggiuntivi
Dal 1995 al 2001 l'occupazione in Italia è cresciuta più del PIL (si veda Garibaldi) in virtù di una consistente riduzione - circa il 4 per cento - del Costo del Lavoro per Unità di Prodotto (CLUP). Più basso è il CLUP, più redditizio è l'impiego di lavoro per le imprese. Per portare la disoccupazione al Sud ai livelli del Centro-Nord bisogna ridurre il CLUP al Sud più che al Nord. Perché questo avvenga la produttività del lavoro deve aumentare più nel Mezzogiorno che al Nord, oppure i salari lordi, inclusivi di oneri sociali, devono ridursi al Sud rispetto al Nord.
La prima strada sembra preclusa, almeno in tempi brevi: la bassa produttività del lavoro al Sud dipende da carenze infrastrutturali e di beni pubblici locali cui non è possibile porre rimedio in tempi brevi. Al tempo stesso la contrattazione salariale in Italia comprime fortemente i differenziali salariali fra regioni: da noi i divari fra regioni ad alta disoccupazione e regioni con pieno impiego sono molto più contenuti che all'estero (vedi segnalazione Hernanz-Pellizzari). La "fiscalizzazione degli oneri sociali" in passato serviva proprio a compensare (parzialmente) il fatto che i differenziali salariali fra Nord e Sud fossero più contenuti dei divari di produttività.
Eliminata la fiscalizzazione, bisogna ora trovare altri strumenti che riducano in modo permanente il costo del lavoro al Sud rispetto al Centro-Nord possibilmente non solo per i nuovi assunti per non avvantaggiare solo le imprese e i settori con alti tassi di turnover della manodopera. Importante anche che questi strumenti incentivino il decentramento della contrattazione, contribuendo anche in questo modo al miglioramento del mercato del lavoro nel Mezzogiorno.
Minimizzare gli sprechi
Passiamo al secondo problema. Anche un bonus assunzioni circoscritto al solo Mezzogiorno, rischia di andare a molte imprese che avrebbero comunque assunto nuovi lavoratori. La cartografia economica del Sud è a macchie di leopardo: nel biennio 1998-2000, prima dell'introduzione del bonus, circa un quarto dei sistemi locali del lavoro creava posti di lavoro ad un tasso superiore alla media nazionale (si veda
http://www.lavoce.info/articoli/pagina200.html). Introdurre ulteriori restrizioni di natura geografica alla copertura del sussidio servirebbe solo ad alimentare le richieste delle aree escluse. Proprio in questi giorni il Governo è dovuto tornare sui suoi passi, concedendo il bonus, seppur ad importo ridotto, anche alle aree depresse del Nord. Meglio, dunque, studiare incentivi che siano potenzialmente accessibili a tutti, a patto che poi vadano effettivamente solo alle imprese-posti di lavoro che si vogliono favorire.Dunque… sconti contributivi per i salari più bassi
Un modo per conciliare i due obiettivi consiste nell'introdurre consistenti sgravi contributivi, generalizzati a tutto il territorio nazionale, ma limitati ai salari più bassi. Per tutti i lavoratori, non solo i nuovi assunti. Questa misura beneficerebbe soprattutto il Sud, perché è proprio qui che le retribuzioni più basse sono concentrate: secondo i dati Banca d'Italia, la percentuale di percettori di salari inferiori a 2/3 del salario mediano è quasi doppia nel Mezzogiorno rispetto al resto del Paese. Tale misura permetterebbe di riportare in superficie il sommerso, che oggi è in larga misura lavoro a bassa produttività: almeno una parte di questo, la più efficiente, potrebbe essere indotta ad emergere da significative riduzioni del cuneo fiscale per i salari più bassi. Si rivolgerebbe ai lavoratori poco qualificati che, dopotutto, sono quelli maggiormente rappresentati tra le file dei disoccupati: il 64 per cento di chi ha perso un lavoro in Italia ha al massimo una licenza di media inferiore. Sarebbe automatico e consentirebbe di evitare quelle forme di discrezionalità su cui possono innescarsi pressioni e inefficienze, e che scoraggiano i veri investimenti aggiuntivi. Basandosi su regole semplici, trasparenti (l'unico criterio in base al quale decidere se concedere o meno lo sgravio è il salario) sarebbe più facile monitorarne gli effetti a differenza dei sussidi posti in essere in questa Finanziaria, talmente complessi da non poter essere oggetto di alcuna valutazione approfondita.
La decontribuzione dei salari più bassi faciliterebbe inoltre quel decentramento della contrattazione che - seppur da più parti auspicato (si veda il forum sul tip) - è ancora lungi dal materializzarsi nel nostro paese. Solo un terzo delle imprese di piccole e medie dimensioni attua una contrattazione cosiddetta di "secondo livello", vale a dire a livello aziendale, anche perché la contrattazione decentrata può oggi solo introdurre incrementi salariali rispetto ai contratti nazionali. I datori di lavoro non hanno dunque alcun incentivo a siglare contratti a livello aziendale. Con uno sconto contributivo per i salari più bassi ci sarebbe la possibilità di abbassare il costo del lavoro e aumentare il salario netto dei dipendenti al tempo stesso.
Gli sgravi contributivi per i salari più bassi dovrebbero sostituire il bonus assunzioni e la vasta gamma di sussidi al salario oggi esistenti. In questo modo non comporterebbero oneri aggiuntivi per le casse dello Stato.