All'inizio di agosto il Ministero dell'Economia comunicò i primi dati sul gettito dell'autotassazione delle imposte dirette (Irpef e Irpeg): si erano incassati circa 5 miliardi di euro in meno rispetto all'anno precedente, con un calo di circa il 15%. Questo dato ha condizionato seriamente la valutazione sull'andamento dei conti pubblici, non solo per quest'anno ma anche in prospettiva, e ha determinato la successiva assunzione di provvedimenti di urgenza (Decreto Legge n. 209 del settembre) volti a inasprire la tassazione delle imprese (si veda Giannini).
Le dimensioni del "buco"
Innanzitutto, l'entità dell'ammanco: come ricordato, circa 5 miliardi di euro. Per verificare se gli andamenti del gettito sono in linea con gli obiettivi, ciò che conta è però il confronto con le previsioni per l'anno in corso. Da questo confronto emerge che l'ammanco è ben maggiore (quasi 7 miliardi di euro), perché le stime governative prevedevano una crescita rispetto al 2001 sia per l'Irpeg che per l'Irpef (di circa il 7 per cento, stando alle cifre riportate nella relazione trimestrale di cassa dell'aprile scorso). Considerando che l'ammanco di luglio-agosto si sarebbe inevitabilmente riflesso anche sulla seconda rata degli acconti dovuta a novembre, il "buco" dell'autotassazione per l'intero anno assumeva le dimensioni di circa un punto percentuale di PIL (13 miliardi di euro). Di qui la necessità di adottare provvedimenti d'urgenza.
Le ragioni del "buco"
Erano sbagliate le previsioni o è accaduto qualcosa di imprevedibile?
Che le previsioni fossero errate per eccesso era noto da almeno un anno. Il DPEF per il 2002-2006, presentato nel luglio del 2001, aveva infatti confermato per le entrate tributarie del 2001 la previsione formulata dal precedente Governo, ma aveva alzato di 8.000-9.000 miliardi di lire la previsione per gli anni successivi, senza che il mutato quadro congiunturale giustificasse la revisione al rialzo.
Ma esaminiamo puntualmente i motivi del calo dell'autotassazione. Possiamo raggrupparli in tre grandi categorie:
1. Fattori "amministrativi"(collegati a cambiamenti di normativa)
Buona parte dell'ammanco dell'Irpef deriva dal fatto che nel 2002, per la prima volta, i redditi da collaborazione coordinata e continuativa non hanno pagato l'Irpef con l'autotassazione, essendo stati assoggettati a ritenuta alla fonte nel corso del 2001, al pari dei redditi da lavoro dipendente e pensione. Fenomeno "contabile" del tutto prevedibile, quindi, ben noto all'Amministrazione, ma probabilmente sottostimato nelle previsioni ufficiali. Anche il cambiamento delle percentuali dell'acconto, per le quali nel 2001 erano stati disposti importi più elevati, ha giocato un ruolo di cui le previsioni avrebbero dovuto tenere conto. Probabilmente hanno anche pesato, soprattutto sugli acconti, le misure di sgravio della Tremonti-bis. Ma la loro mancata considerazione nelle stime governative è "corretta", perché secondo la valutazione ufficiale la Tremonti-bis, in sostanza, non produce oneri per il bilancio dello Stato, perché coperti dall'accelerazione della crescita indotta dal provvedimento stesso.
2. Fattori "congiunturali"(dovuti all'andamento dell'economia)
Il calo del gettito ha risentito ovviamente anche dell'evoluzione congiunturale dei redditi d'impresa e da lavoro autonomo tra il 2000 e il 2001. Il calo dell'Irpeg si spiega in buona parte con il calo dei profitti . Era prevedibile questo calo? In buona parte, sì: per confrontare i redditi del 2001 con quelli del 2000, qualche indicazione attendibile di carattere macroeconomico era disponibile già a marzo di quest'anno.
3. Effetti "annuncio"(indotti dalle scelte del Governo)
Infine hanno operato alcuni importanti effetti di "annuncio". In primo luogo, quello della riforma fiscale sul gettito dell'Irpeg. L'intento di abolire il credito d'imposta sui dividendi e di non consentire più la deducibilità delle svalutazioni delle partecipazioni ha spinto molti gruppi a sfruttare le possibilità ancora offerte dalla normativa in vigore: sono stati distribuiti gli utili delle partecipate (anche quelli accantonati a riserva in anni precedenti) e si è poi svalutato il valore della partecipazione. La "tentazione" di operare in questo modo è stata probabilmente molto forte, ed è stata incoraggiata da una risoluzione ministeriale del maggio 2002 (n. 146 dell'Agenzia delle entrate) che ha sancito la piena ammissibilità di queste operazioni, correggendo posizioni più caute espresse in passato. Il ricordato Decreto Legge 209 di settembre ritorna verso l'impostazione originaria e di fatto smentisce la risoluzione di maggio. Ma suona come il tentativo di riportare i buoi nella stalla dopo che sono fuggiti. In effetti, il crollo dei pagamenti Irpeg da parte di alcuni grandi gruppi che il governo ha attribuito all'operare della Dual income tax (Dit) in realtà è dovuto a forti svalutazioni di partecipazioni.
Infine, sull'autotassazione (sia Irpef, sia Irpeg) ha influito, in misura difficilmente quantificabile ma comunque non irrilevante, un calo della tax compliance innescato dalle attese sui comportamenti del Governo. In altri termini, si è avuto un aumento della propensione ad eludere o evadere, innescato dall'atteggiamento del Governo, favorevole a condoni e sanatorie. Già concretizzatosi l'anno scorso, con il condono sul sommerso e con lo "scudo fiscale" sui capitali esportati illecitamente, si è ulteriormente manifestato quest'anno, durante il dibattito parlamentare sul cosiddetto decreto-omnibus approvato a metà giugno, quindi prima della scadenza dei termini per l'autotassazione.
In conclusione, le previsioni ufficiali del gettito dell'autotassazione per l'anno in corso sono state sovrastimate. Inoltre il Governo ha ingenerato esso stesso, con gli effetti di annuncio della riforma fiscale e con risoluzioni ministeriali, comportamenti "corretti" delle imprese volti a ridurre l'onere fiscale (svalutazione delle partecipazioni) e, con l'annuncio dei condoni, ha aumentato la propensione a comportamenti "scorretti". Da qui la necessità di interventi sulle imprese (DL 209) pesanti nella sostanza, retroattivi, e contraddittori rispetto agli orientamenti precedenti. D'altro canto, una riformulazione accurata e tempestiva delle previsioni avrebbe evidenziato che, nell'attuale situazione dei conti pubblici italiani, lo spazio per sgravi fiscali corposi è estremamente ristretto, anzi sostanzialmente nullo se si vuole restare nell'ambito di coperture finanziarie minimamente rigorose.