Cosa accadrebbe se Alitalia decidesse all’improvviso di abolire la classe "economy", etichettando su tutte le rotte i posti disponibili come "business" e applicando la relativa tariffa? Poiché il mercato del trasporto aereo è aperto alla concorrenza, in poco tempo quasi tutta la clientela Alitalia si rivolgerebbe ai concorrenti e la compagnia sarebbe destinata rapidamente a fallire. E se fosse Trenitalia a decidere di abolire la seconda classe? Questo mercato non è aperto alla concorrenza, però si possono utilizzare altri mezzi di trasporto.
Poste italiane ha da poco abolito il francobollo di seconda classe e rietichettato tutte le corrispondenze come "prioritarie", sottoponendole alla relativa tariffa. Cosa accadrà?
Mercato postale e concorrenza
La risposta è difficile, perché il mercato postale, almeno in Italia, non è di fatto aperto alla concorrenza (pur essendovi, legalmente, un’apertura parziale) e non vi è ancora un’alternativa modale (internet) accessibile a tutti gli utenti. La previsione dell’azienda è evidentemente quella di un aumento dei ricavi e (forse) di una riduzione del disavanzo relativo ai servizi di recapito. Tuttavia, i grandi speditori di comunicazioni, in primo luogo banche e utilities, potrebbero proporre sistematicamente ai loro clienti la migrazione degli estratti conto e delle bollette sulla posta elettronica, con annullamento dei costi di spedizione applicati ai destinatari. Così, il blitz tariffario che il vecchio governo ha lasciato in eredità al nuovo (e non si comprende come quest’ultimo non lo abbia respinto) non farebbe altro che accelerare la sostituzione della comunicazione cartacea con quella elettronica, conservando inalterato, e forse aggravando, il problema dei conti postali.
Il sonno del regolatore
Resta da chiedersi dove sia e cosa faccia il regolatore del settore postale: il ministero delle Comunicazioni, coadiuvato dal Nars-Cipe. Infatti, se tutte le corrispondenze diventano per decreto prioritarie, la loro qualità ritornerà inevitabilmente "ordinaria". Mentre quando fu introdotta la corrispondenza prioritaria, si scelse un livello tariffario decisamente più elevato di quello ordinario proprio per evitare che un trasferimento di domanda eccessivo potesse impedire di realizzare i livelli qualitativi che erano stati promessi.
Il provvedimento ha peggiorato pertanto in maniera notevole le condizioni dei consumatori dal punto di vista sia delle tariffe (in media fortemente rialzate) che della qualità (attraverso la riduzione degli standard richiesti e l’assenza della prescrizione di un monitoraggio indipendente). Più in generale, è in contrasto con i principi di una corretta ed efficace regolazione che dovrebbe proteggere i consumatori dal potere di mercato dell’operatore dominante e non il produttore dalle conseguenze sul suo bilancio di costi inefficienti di produzione e dal possibile emergere della concorrenza.
I servizi di recapito appaiono in forte deficit nei documenti di bilancio dell’azienda, ma la separazione contabile è carente per le sue modalità di realizzazione oltre che per i difetti originali della normativa comunitaria, che prevede l’ammissione del criterio dei costi pienamente distribuiti anziché quello dei costi evitabili. (1) Essa non è pertanto in grado di impedire sovvenzioni incrociate tra segmenti tuttora riservati e segmenti aperti, almeno dal punto di vista normativo, alla concorrenza. Basti pensare che i costi sostenuti dalle poste per recapitare le comunicazioni ai clienti del bancoposta non sono imputati ai servizi finanziari postali, ma ai costi del servizio universale, in vario modo posti a carico della collettività. Hanno così il duplice effetto di permettere commissioni più basse sulle operazioni del bancoposta e, dopo il recente decreto, di aumentare l’affrancatura che le banche debbono sostenere per inviare ai loro clienti comunicazioni analoghe.
Il regolatore avrebbe dovuto valutare i nuovi livelli tariffari in maniera indipendente dall’azienda e secondo criteri ragionevolmente accettabili dal punto di vista economico. L’obiettivo primario avrebbe dovuto essere quello di accertare le ragioni dell’eccesso di costo unitario rispetto al resto dell’Unione europea. (2) È evidente che la componente dovuta a inefficienza produttiva non può costituire giustificazione per tariffe penalizzanti per l’utenza o per il proseguimento di restrizioni della concorrenza in segmenti già liberalizzati dalle norme comunitarie.
Invece, il decreto ha la conseguenza, tutt’altro che secondaria, di penalizzare senza ragione e in contrasto con le norme comunitarie, i possibili competitori nei segmenti già liberalizzati, creando nello stesso tempo ostacoli robusti al processo di progressiva liberalizzazione. Introduce infatti la possibilità di sconti consistenti da parte dell’operatore pubblico ai grandi speditori, quelli che potrebbero essere più facilmente propensi a rivolgersi ai concorrenti nei segmenti liberalizzati. Gli sconti, sono legati al carattere "massivo" delle spedizioni, alla standardizzazione degli invii e all’area geografica di spedizione/destinazione (metropolitana, eccetera). Non vi è tuttavia dimostrazione che siano effettivamente commisurati a possibili costi evitati dagli speditori all’azienda e, nella loro definizione, sono lasciati margini discrezionali eccessivi all’operatore pubblico. Se gli sconti praticabili si rivelassero più consistenti rispetto ai costi evitati, si tradurrebbero in un’evidente violazione dei principi di concorrenza.
Le cose da fare
L’agenda è allora chiara: in primo luogo è necessario riordinare la regolazione del mercato postale, affidandola a organismi indipendenti e interrompendo in tal modo il conflitto d’interessi in capo al governo. (3) In secondo luogo, bisogna programmarne una seria liberalizzazione in coerenza con le indicazioni dell’Unione Europea.
La Commissione europea ha proposto proprio in questi giorni una piena apertura del mercato postale entro il 2009, confermando la scadenza indicata nella direttiva postale in vigore. (4) Come dichiarato dal Commissario per il mercato interno e i servizi: "Nel preparare la proposta abbiamo dato la precedenza alle esigenze dei consumatori e degli utenti. Con la piena apertura del mercato nel 2009 possiamo contare su più innovazione e servizi migliori a prezzi più vantaggiosi. (…) L’apertura del mercato svolge un ruolo fondamentale per quanto riguarda la sostenibilità a lungo termine del settore e i posti di lavoro che crea".
Si può solo aggiungere che l’Italia ha necessità di innovazione e servizi postali migliori in misura maggiore e più rapidamente degli altri paesi. È dunque nell’interesse collettivo non attendere il 2009, ma anticipare di almeno un anno la liberalizzazione completa.
(1) L’organo di certificazione è scelto dall’azienda anziché dal regolatore, i criteri non sono definiti dal regolatore e non sono pubblici, aspetti cruciali dell’imputazione dei costi e ricavi non sono risolti. Inoltre, la metodologia dei costi pienamente distribuiti ha il difetto di incorporare nell’onere del servizio universale costi che non sono evitabili, o che lo sono solo in parte, nell’ipotesi che l’impresa, in assenza di obblighi di servizio, rinunci all’attività nelle aree non remunerative.
(2) La difesa da parte di diversi governi di un operatore pubblico non efficiente ha impedito la creazione di un vero e proprio mercato in Italia e con esso lo sviluppo di almeno tre tipologie di invii: il direct mail, gli acquisti per corrispondenza (destinati a un rapido sviluppo nell’era di internet) e i giornali in abbonamento. Si tratta delle categorie che spiegano l’elevato numero di recapiti annui per abitante, e un conseguente basso costo unitario, in molti mercati europei, diversi dei quali già totalmente liberalizzati o sulla via di una piena liberalizzazione.
(3) Dalla prima riforma postale del 1994 a oggi i ministeri del Tesoro e delle Comunicazioni, congiuntamente considerati, hanno regolato il mercato postale con la mano sinistra ed esercitato i diritti proprietari su Poste italiane con la mano destra: è difficile pensare che le due mani potessero operare in maniera indipendente l’una dall’altra. Anche in relazione al decreto tariffario, non si può non rilevare come l’errore dello Stato regolatore crei comunque vantaggio alle finanze dello Stato proprietario.
(4) Studi europei sul tema sono scaricabili dal sito http://ec.europa.eu/internal_market/post/index_en.htm