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Nelle ultime settimane la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato sembra divenuta il terreno di scontro ideologico tra interventisti nell’economia e fautori del libero mercato. Da un lato, vi è chi, alla luce dei provvedimenti di sostegno del settore finanziario, ne ha decretato il decesso, annunciando la formazione di un nuovo e opposto paradigma. Così Berlusconi e Tremonti dalla tribuna del Consiglio europeo hanno affermato che “Il mondo è cambiato. Adesso gli aiuti di Stato diventano l’imperativo categorico”. (1) Dall’altro vi è chi, ad esempio Francesco Giavazzi, si è schierato a difesa di quella disciplina, qualificando la prospettiva di una sua deroga come una ‘scelta suicida’: se si aprisse una gara tra i paesi europei a chi aiuta di più le proprie imprese, ha osservato Giavazzi, l’Italia ne uscirebbe perdente, dato il livello del nostro debito pubblico. (2)
La questione merita un approfondimento perché si ha la sensazione che vi sia, forse da ambo le parti, un equivoco sul contenuto della disciplina sugli aiuti di Stato. In particolare, sembra che sia da tutti intesa come un baluardo dei principi del libero mercato e del laissez faire, in quanto vieta ogni intervento dello Stato nell’economia.

COSA PREVEDE IL TRATTATO?

La realtà, però, non è affatto questa.
In primo luogo, dal Trattato emerge che vi sono due categorie di aiuti. La prima è costituita da misure di sostegno all’economia a carattere generale: queste misure non sono vietate. La seconda è invece rappresentata dalle misure statali di carattere selettivo, tali sono quelle che rappresentano un vantaggio per talune imprese rispetto alle altre che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga. (3) La logica sottostante alla regola non è dunque quella di stabilire un divieto assoluto di allocazioni inefficienti delle risorse pubbliche, bensì, quella di non dar luogo a discriminazioni tra imprese.
In secondo luogo, è stato chiarito per via giurisprudenziale, che un aiuto di Stato non è vietato dal Trattato se corrisponde a un intervento di sostegno che anche un imprenditore privato effettuerebbe. Questo principio noto come il "criterio dell’investitore privato" mira a consentire allo Stato di operare nel mercato a patto di comportarsi come un imprenditore. Ciò che infatti si vuole vietare non è l’intervento statale nell’economia tout court, ma solo gli interventi a fondo perduto. Viceversa, sono leciti gli investimenti statali, anche se la remunerazione dovesse essere prevista nel medio-lungo periodo.
In terzo luogo, anche nel caso in cui l’intervento statale sia selettivo e non imprenditoriale, l’aiuto può essere considerato ammissibile se ricade in una delle categorie che beneficiano di una delle deroghe previste dal Trattato. Quest’ultimo, in effetti stabilisce che taluni aiuti vanno qualificati come per se leciti, vale a dire, gli aiuti di carattere sociale concessi ai singoli consumatori e quelli destinati a ovviare i danni arrecati da calamità naturali o eventi eccezionali. Altri aiuti, possono essere valutati come leciti a seguito di scrutinio della Commissione. Si tratta degli aiuti destinati allo sviluppo economico delle regioni svantaggiate, degli aiuti destinati a importanti progetti di interesse europeo e degli aiuti volti a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia degli Stati membri.      
Dunque le regole del Trattato delineano, non un divieto assoluto di intervento dello Stato nell’economia, bensì una disciplina che cerca di individuare un equilibrio tra le ragioni di efficienza allocativa e le esigenze di politica economica dello Stato.

GLI AIUTI AL SETTORE FINANZIARIO HANNO DEROGATO IL TRATTATO?

Gli aiuti al settore finanziario applicano e non derogano le regole del Trattato.
La Commissione, su mandato del Consiglio, ha constatato che la crisi finanziaria globale aveva provocato un “grave turbamento dell’economia di uno Stato”, e che tale circostanza, esplicitamente prevista dall’articolo 87 del trattato, le consentiva di autorizzare taluni tipi di aiuti nella forma di garanzie sugli impegni delle istituzioni finanziarie e di ricapitalizzazione delle stesse. (4)
Ciò però ad alcune esplicite e dettagliate condizioni.
Anzitutto, l’accesso agli aiuti previsto dagli Stati deve essere non discriminatorio, cioè aperto a tutte le istituzioni finanziarie costituite nel territorio, a prescindere dalla loro nazionalità. In secondo luogo, l’aiuto deve essere temporaneo e strettamente funzionale alla durata della crisi. A tal proposito gli Stati hanno l’obbligo di valutare ogni sei mesi lo stato dei mercati e gli effetti delle misure prese al fine di stabilire l’opportunità di continuare l’aiuto. In terzo luogo, l’aiuto deve essere strettamente proporzionato anche dal punto di vista quantitativo, e devono pertanto essere previste misure per evitare che gli azionisti degli istituti beneficiati ne approfittino indebitamente. A tal proposito si richiede che gli Stati prevedano che il settore privato beneficiato contribuisca anch’esso ai costi delle garanzie. Inoltre, occorre che i provvedimenti statali assicurino restrizioni delle condotte commerciali delle banche (per esempio, divieto di pubblicizzazione della garanzia statale, o il divieto di riacquisto delle azioni da parte dei beneficiari dell’aiuto ovvero il divieto di emissione di nuove stock option per i manager). Infine, gli schemi di intervento sono soggetti al controllo della Commissione.   

LE REGOLE, QUESTA VOLTA, CI SONO: APPLICHIAMOLE

C’è un ultimo profilo preoccupante dell’intera vicenda, questa volta non economico, ma politico-giuridico. La crisi dei mercati finanziari ha impartito molte lezioni, una delle più severe è quella relativa agli enormi costi derivanti dal fatto di ignorare le regole o di applicarne di inadeguate. Nel settore degli aiuti di Stato le regole ci sono, sono buone, sono rodate da decenni di applicazione, e non da ultimo, essendo state accettate dai parlamenti nazionali di tutti gli Stati membri, non possono essere cancellate in un pomeriggio dagli esecutivi.    
A proposito, smentendo i proclami del governo italiano, nelle conclusioni del Consiglio europeo si legge che nel settore dei mercati finanziari, e limitatamente a esso, la Commissione è invitata ad applicare in maniera rapida e flessibile le norme sugli aiuti di Stato, sottolineando però, il carattere eccezionale delle circostanze e enfatizzando la necessità di “continuare ad applicare i principi del mercato unico e del regime degli aiuti di Stato”. (5)

(1) Vedi Il Sole24Ore, 17 ottobre 2008.
(2) Vedi Corriere della sera, 18 ottobre 2008.
(3) Tale è la definizione ormai consolidata di misura selettiva secondo la Corte di giustizia. Vedi, ex multis, la sentenza del 6 settembre 2006, C-88/03, Portogallo/Commissione, in Raccolta, p. I-7115, reperibile anche al sito (http://curia.europa.eu/it/index.htm), nonché, in senso analogo, il Vademecum sulle regole applicabili agli aiuti di Stato aggiornata dalla Commissione europea al 17/7/2008 vedi al sito http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/. 
(4) Vedi Communication from the Commission – The application of State aids rules to measures taken in relation to financial institutions in the context of the current global financial crisis, v. al sito: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:270:0008:0014:EN:PDF
(5)Vedi pt. 5 delle conclusioni della residenza – Bruxelles, 15 e 16 ottobre 2008 (14368/08).